Децентралізація влади

Стан реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади

Відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів України, Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», Плану дій Ради Європи для України на 2015–2017 роки, що є спільною ініціативою Ради Європи та української влади, серед пріоритетів визначено реформу місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Процес децентралізації в межах чинної Конституції розпочато й він не повинен уповільнюватися.

Посилення базового рівня місцевого самоврядування

Суть реформи на принципі децентралізації полягає в посиленні базового рівня місцевого самоврядування, введенні його трирівневої структури (регіон, район, громада); передачі більшості функцій виконавчої влади органам місцевого самоврядування; реорганізації місцевих державних адміністрацій у контрольно-наглядові та координаційні органи. В результаті реформи органи місцевого самоврядування різних рівнів отримають повноваження, які найбільш ефективно зможуть виконувати саме на своєму рівні та отримають відповідні необхідні повноваження фінансові, матеріальні та інші ресурси під власну відповідальність.

Реформа на принципі децентралізації – процес вкрай необхідний, але виконання частини її завдань потребують внесення змін до Конституції України. Це стосується створення власних виконавчих органів обласних та районних рад, чіткого перерозподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, зміни статусу та повноважень органів виконавчої влади.

На першому етапі виконання пріоритетних завдань з децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування досягнуто певних успіхів, до яких можна віднести перш за все бюджетну та податкову децентралізацію. Зміни до Бюджетного та Податкового кодексів дозволили передати органам місцевого самоврядування додаткові бюджетні повноваження та визначити стабільні джерела доходів для їх реалізації.

І це вже принесло перші результати. Так, у 2015 році доходи місцевих бюджетів зросли на 42%, що становить 29,6 мільярдів гривень. За січень – травень поточного року приріст надходжень до загального фонду, проти січня – травня минулого року, склав 48,8% або +17,7 млрд гривень, що становить 53,9 млрд гривень.

Законодавче підґрунтя для співробітництва територіальних громад

Також створено законодавче підґрунтя для співробітництва територіальних громад. Прийнято Закон України «Про співробітництво територіальних громад». На сьогодні понад 200 територіальних громад взяли участь у вирішенні проблемних питань соціально-економічного розвитку своїх територій на договірних засадах.

Одним із суттєвих досягнень та новацією у сфері децентралізації є створення правових засад щодо об’єднання територіальних громад. 5 лютого 2015 р. за ініціативи уряду прийнято Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», яким передбачено:

– порядок добровільного об’єднання територіальних сільських, селищних, міських громад;

– формування спроможних територіальних громад за визначеною урядом методикою;

– розроблення перспективних планів формування територій громад областей відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад;

– державну підтримку добровільного об’єднання територіальних громад.

Крім того, цим законом передбачена наступна процедура добровільного об’єднання територіальних громад:

– ініціювання об’єднання. Його ініціатором може бути сільський, селищний, міський голова, депутати сільської, селищної, міської ради, члени територіальної громади або органи самоорганізації населення. Ініціативна пропозиція щодо об’єднання територіальних громад після її громадського обговорення подається на розгляд відповідної ради, яка надає згоду на таке об’єднання та делегування представників до спільної робочої групи;

– прийняття рішення іншими місцевими радами про надання згоди на добровільне об’єднання та утворення спільної робочої групи з підготовки проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад;

– підготовка проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад;

– схвалення сільськими, селищними, міськими радами проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад;

– подання схваленого проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад обласній державній адміністрації для підготовки висновку щодо його відповідності Конституції та законам України;

– прийняття місцевими радами рішення про добровільне об’єднання територіальних громад;

– призначення перших місцевих виборів.

Формування територіальних громад

Із метою забезпечення реалізації Закону 8 квітня 2015 р. урядом затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (постанова Кабінету Міністрів України № 214), відповідно до якої розроблені перспективні плани формування територій громад областей. Згідно цієї методики спроможна територіальна громада – це територіальна громада села (селища, міста), яка в результаті добровільного об’єднання здатна самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема, в сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Перспективні плани розробляються обласними державними адміністраціями; їх проекти схвалюються обласними радами та подаються на затвердження уряду. Перспективний план розробляється на перспективу та є спільним баченням уряду, регіональної влади та місцевого самоврядування майбутньої територіальної організації влади (на рівні територіальних громад) з метою забезпечення доступності та якості послуг.

Затвердження Кабінетом Міністрів перспективних планів формування територій громад областей не передбачає примусове об’єднання територіальних громад протягом найближчого часу. Крім того, державою передбачено стимули в разі об’єднання територіальних громад відповідно до перспективного плану:

– збільшення розміру та переліку податкових надходжень місцевих бюджетів;

– отримання повноважень, як у міст обласного значення;

– прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, що значно підвищує фінансову основу таких громад;

– надання у 2016 році всім добровільно об’єднаним територіальним громадам субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об’єднаних територіальних громад (1 млрд гривень);

– доступ до коштів Державного фонду регіонального розвитку;

– опрацьовується питання щодо надання права об’єднаним територіальним громадам розпоряджатися земельними ділянками, що знаходяться за межами їх населених пунктів.

Уже зараз можна говорити про конкретні результати реалізації Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». На сьогодні: утворено 172 добровільно об’єднаних територіальних громади, до складу яких увійшло 847 сільських, селищних, міських рад; затверджено урядом перспективні плани формування територій громад 23 областей України, якими передбачено утворення 980 об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ).

Перспективними планами охоплено близько 65 % місцевих рад базового рівня; обрано більше 100 старост в ОТГ; розпочато розподіл та використання субвенції на розвиток інфраструктури ОТГ (1 млрд гривень) відповідно до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури ОТГ, які затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 р. № 200. Субвенція надається для створення, модернізації інфраструктури ОТГ та може спрямовуватись на нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об’єктів інфраструктури, що належать до комунальної форми власності. Наразі ОТГ вже спрямовано 3/9 коштів субвенції від загальної суми передбаченої громадам.

Урядом також здійснено інші заходи у сфері децентралізації, зокрема, мова йде про:

– децентралізацію повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та вдосконалення містобудівного законодавства;

– внесення змін до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» щодо видачі документів дозвільного характеру через адміністраторів центрів надання адміністративних послуг;

– розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізацію надання адміністративних послуг через ЦНАПи, а саме щодо реєстрації та зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці; державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень; надання відомостей з Державного земельного кадастру;

– ведеться робота зі створення в об’єднаних територіальних громадах центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП) за власні кошти, кошти субвенції, Державного фонду регіонального розвитку, міжнародної технічної допомоги тощо.

Процес формування добровільно об’єднаних територіальних громад продовжується. Скоро суттєво зміниться система місцевого самоврядування.

Уряд зацікавлений, щоб питання, пов’язані із реформуванням місцевого самоврядування, передусім правових засад добровільного об’єднання територіальних громад, зміцнення їх фінансової спроможності, залучення міжнародної технічної допомоги, практичних аспектів запобігання корупції, кадрової політики та законодавчого забезпечення реформ були якнайшвидше вирішені.

Олександр КЛИМЕНКО,
заступник директора департаменту забезпечення
взаємодії  з Верховною Радою України та регіонами,
начальник управління регіональної політики  та адміністративної
реформи Секретаріату Кабінету Міністрів України,
кандидат юридичних наук