Нова Конституція – нова безправна прокуратура (частина 2)

Закінчення. Початок у №13

Статус прокурорів у різних країнах світу

У зв’язку з цим необхідно пояснити, що правовий статус прокурорів, їхні повноваження та функції у більшості випадків є похідними від місця, яке займає прокуратура в системі органів державної влади тієї чи іншої країни. Виходячи з цього, можна виділити такі їх чотири групи. Перша група – країни, де прокуратура входить до складу Міністерства юстиції, хоча при цьому може відноситися й до органів правосуддя і діяти при судах, а самі прокурори можуть належати до суддівського корпусу (магістратури). До цієї групи країн відносяться, зокрема, США, Франція, Бельгія, Нідерланди, Данія, Румунія, Ізраїль, Японія, Естонія та Сирія.

До другої групи відносяться країни, де прокуратура цілком входить до складу судової системи й знаходиться при судах або користується в межах судової влади адміністративною автономією. До цих країн слід віднести Іспанію, Колумбію, Болгарію та Латвію.

Третю групу складають країни, де прокуратура виділена в самостійну систему й підзвітна парламенту або главі держави. Це перш за все соціалістичні (В’єтнам, КНР, КНДР, Куба, Лаос) і постсоціалістичні держави. В країнах Латинської Америки органи прокуратури також мають незалежний статус, наділені адміністративнофінансовою і функціональною автономією. Специфічною ознакою цих країн є наявність двох прокуратур: одна виконує функції кримінального переслідування, друга – займається наглядом за додержанням та застосуванням законів, в тому числі й захистом прав людини.

До четвертої групи слід віднести країни, де такого органу, як прокуратура чи її прямого аналога взагалі немає. Яскравим прикладом тут є Великобританія. Генеральний аторней очолює адвокатський корпус, представники якого в необхідних випадках виступають на судових процесах і як обвинувачі. Коли ж слухаються особливо важливі кримінальні справи, обвинувачення підтримує спеціальна посадова особа – директор публічних переслідувань.

Україна ж, у свою чергу, відноситься до 3 групи із самостійною та незалежною прокуратурою з притаманними нашому національному законодавству стандартами та функціями. Тому виконання органами прокуратури функцій нагляду за додержанням і виконанням законів та нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, а також додержанням вимог законів із цих питань органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами відповідало запитам нашого суспільства, нинішньому стану дотримання законності в Україні, рівню правосвідомості та правової культури наших громадян і чиновників, а також стану злочинності в державі.

У зв’язку з цим треба однозначно констатувати, що в Європі немає єдиного стандарту щодо статусу прокуратури в системі гілок влади. Міжнародний досвід у забезпеченні верховенства права, зміцненні законності, захисті прав і свобод громадян, законних інтересів держави й суспільства засвідчує, що серед основних засобів досягнення вказаної мети є «право на життя» діяльність прокуратури й поза межами кримінального права.

Повноваження поза межами кримінального судочинства

До речі, якщо звернутися до того ж європейського досвіду, то на сьогодні в 37 із 47 країн-членів Ради Європи органи прокуратури продовжують виконувати правозахисну функцію й лише в 10-ти прокурори не мають повноважень у некримінальній сфері. Ще в шести країнах повноваження прокурорів поза межами кримінального судочинства зводяться до участі в цивільних, господарських та адміністративних справах в інтересах держави і громадян (Австрія, Греція, Німеччина, Словенія, Чехія, Швеція). У решти країн-членів Ради Європи (а їх 31) на прокурорів покладаються більш широкі наглядові повноваження, наприклад, у Бельгії – нагляд за виконанням законів про права неповнолітніх, навколишнього природного середовища та збереження боєприпасів; в Італії – нагляд за додержанням законів, захистом прав держави, юридичних осіб та недієздатних громадян; у Нідерландах – нагляд за додержанням законів у сімейному та спадковому праві, в економічній сфері і щодо незахищених верств населення; в Португалії – нагляд за конституційністю нормативних актів, захистом державних інтересів та соціальних прав найнижчих верств населення і т.д.

Реформування чи знищення?

Із цього приводу також слід нагадати, що ще в жовтні 2008 року в Страсбурзі пройшло третє засідання Консультативної Ради Європейських прокурорів, на якому було обговорено й схвалено висновок «Роль прокуратур поза межами сфери кримінального права», де зазначено, що діяльність прокуратури поза межами кримінального права зумовлена передусім потребами суспільства в належному забезпеченні прав людини та суспільних інтересів, а обидві наявні в межах Європи прокурорські системи (як ті, де прокурори наділені повноваженнями поза межами кримінальної юстиції, так і ті, де вони не мають таких функцій) є цілком припустимими в демократичній державі.

Тим більше, якщо говорити об’єктивно, то насправді європейську спільноту турбувала не наявність у прокуратури України вказаних вище функцій, начебто, не притаманних демократичним країнам, а викликали несприйняття ті повноваження, якими були наділені органи прокуратури для реалізації своїх функцій, та випадки зловживання ними. Втім наші законодавці, незважаючи на європейську практику, викладену вище, використали найбільш простий, примітивний спосіб можливого «приведення української прокуратури до європейських стандартів», а саме – шляхом позбавлення її всіх попередніх повноважень, а не корегування способів реалізації прокурорами їх завдань, що було б доцільнішим для нашої країни, тим більше в сьогоднішніх умовах.

Також потрібно врахувати, що потреба в нагляді за додержанням законів в Україні в даний час не лише не відпала, а ще більше зросла. Політична, економічна, соціальна, критично криміногенна та, скажемо так, «воєнна» ситуація в державі, говорять лише про те, що прокуратура повинна була залишитися зі своїми попередніми конституційними функціями до створення справді правової держави з високою політичною та правовою культурою народу, надійною державною та судовою владою, відповідними національними й державними традиціями.

Тому в мене й виникає закономірне запитання до керівництва нашої держави та законодавчого органу – Верховної Ради України та інших «горереформаторів»: чому Україна не повинна була продовжувати здійснювати прокурорський нагляд за додержанням законів хоча б на пріоритетних для нас напрямках діяльності, хоча б за тими же органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, зокрема, на таких пріоритетних напрямках: додержання прав громадян, охорони навколишнього природнього середовища, вимог бюджетного законодавства, в тому числі й в сфері оборони, а тим більше – за діяльністю правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю тощо?

Наслідки ліквідації повноважень прокуратури

Саме така антиконституційна та недальноглядна діяльність законодавців і призвела до безконтрольного використання коштів Державного бюджету, в зв’язку з чим відчувається брак матеріально-технічного й військового забезпечення в Збройних силах та інших воєнізованих формуваннях, при будівництві, утриманні й ремонті автодоріг, зростають проблеми забруднення навколишнього природного середовища, в першу чергу повітря, річок і озер, що призводить до масової загибелі риби та іншої живності, масового отруєння людей, непрофесійної й нерезультативної діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю та розгулу злочинності, коли громадяни залишилися беззахисними від злочинних посягань та масово порушуються їх права на стадії досудового розслідування.

Одним із наслідків позбавлення прокурорів здійснювати нагляд за додержанням законів правоохоронними органами є також відсутність належного відомчого реагування з боку керівництва МВС та Національної поліції на трагічні випадки загибелі поліцейських у Миколаївській області, Дніпрі та м. Києві, а тим більше – в результаті перестрілки між різними підрозділами поліції в с. Княжичі Київської області з багаточисленними жертвами, чого раніше ніколи не було. Навіть незважаючи на заяви Генеральної прокуратури за результатами розслідування про необхідність притягнення керівників Національної поліції м. Києва до відповідальності, відповідної реакції вищестоящого керівництва МВС не послідувало. А це, в свою чергу, може призвести до повторення таких випадків і в майбутньому, бо безкарність неминуче призводить до рецидиву.

Про що можна говорити, якщо навіть голова Верховного Суду України заявляє, що в Україні виконується не більше 5% рішень судів, рішення судами ухвалюються, але залишаються лише папірцем. Це – теж один із результатів непродуманих кроків влади в частині обмеження функції органів прокуратури, які раніше також дієво здійснювали нагляд за додержанням законів про виконавче провадження, принципово реагували на факти невиконання рішень судів, у першу чергу там, де порушувалися права соціально незахищених громадян та інтереси держави.

Інтереси громадян захищати нікому

Про справжній наступ на права громадян свідчить і позбавлення вказаними змінами до Конституції України функції прокуратури по представництву інтересів соціально незахищених громадян у суді. Зокрема, Рекомендацією СМ/Rec (2012) 11 Комітету міністрів Ради Європи країнам-членам щодо ролі прокуратури поза системою кримінальної юстиції передбачено, що в тих державах, де національна правова система надає прокурорам певні обов’язки і повноваження поза системою кримінальної юстиції, їхня місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини та основоположні свободи й забезпечувати, тим самим верховенство права. Більше того, звертаючись до тієї ж європейської практики, варто зауважити, що практично скрізь, у всіх державах Європи та світу, де є прокуратури, їх посадові особи беруть участь у цивільному і деяких інших видах некримінального судочинства з питань захисту державних, суспільних чи особистих інтересів. Зокрема, можливість участі прокурорів у цивільному судочинстві прямо закріплена в конституціях і законах Азербайджану, Вірменії, Болгарії, Бразилії, Угорщини, Німеччини, Іспанії, Італії, КНР, Молдови, Перу, Польщі, Росії, Румунії, США, Франції, Японії. Це вагоме повноваження прокурора є важливою гарантією забезпечення прав громадян, які не завжди можуть захистити свої інтереси. Йдеться перш за все про соціально незахищені версти населення – інвалідів, людей похилого віку, матеріально незабезпечених та недієздатних громадян.

Нагадаю, в 2014 році наші законодавці спочатку урізали можливості реалізації цієї функції прокуротурою, відібравши в прокурорів цілу низку категорій людей, яких вони могли захищати в суді, а саме пенсіонерів, безробітних та інших, чим позбавили права останніх звертатися до прокуратури з метою захисту порушених прав і інтересів, що є прямим порушенням Конституції України. А в 2016 році прокурорів узагалі позбавили можливостей представляти в суді інтереси будь-яких категорій громадян, що є, на мою думку, справжнім наступом на їх права.

Безоплатна правова допомога: чи замінить прокурора адвокат?

При цьому протягом останніх років наша влада і так звані «реформатори» переконують суспільство в тому, що цю «втрачену» функцію прокуратури, начебто, замінять Центри з надання безоплатної правової допомоги, які здатні справитися із завданнями по представництву інтересів громадян у суді. Чи це так, я й спробував з’ясувати.

Так, відповідно до пункту «с» частини 3 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має право захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника, вибраного на власний розсуд, або – за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника – одержувати таку допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя. Частина 1 статті 59 Конституції України передбачає, що кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, така допомога надається безоплатно.

Ще в липні 2011 року Верховна Рада України прийняла Закон «Про безоплатну правову допомогу», задекларувавши створення системи безоплатної правової допомоги під управлінням Міністерства юстиції. Зауважу, що в Україні система безоплатної правової допомоги (далі – БПД) представлена Координаційним центром з надання правової допомоги, 25-ма регіональними центрами та сотнею місцевих центрів. Відповідні вони надають безоплатну первинну правову допомогу (консультації, правову інформацію, складають заяви, скарги) та безоплатну вторинну правову допомогу.

До правових послуг, які виконує вторинна безоплатна правова допомога, відноситься: захист, здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на вторинну безоплатну правову допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами, а також складання документів процесуального характеру. Звертаю увагу, що до кола суб’єктів надання такої допомоги входять: особи, середньомісячний сукупний дохід сім’ї яких є нижчим суми прожиткового мінімуму, діти-сироти, діти, позбавлені батьківського піклування; безпритульні діти, діти, які можуть стати або стали жертвами насильства в сім’ї, біженці, ветерани, недієздатні та обмежено дієздатні особи тощо. Але незважаючи на це, практика надання безоплатної правової допомоги в Україні не закріплює принципу вільного вибору захисника й тим самим створює дискримінацію осіб за матеріальною та майновою ознакою, оскільки всі інші особи не позбавлені такого права. Численні повідомлення в ЗМІ та на офіційних сайтах адвокатського самоврядування свідчать про те, що чинна система надання безоплатного захисту призвела до затримок у наданні адвокатом безоплатної правової допомоги, примусового надання такої допомоги, вимог додаткових платежів з боку адвокатів і вибіркового розподілу справ державними посадовцями, постійного затягування справ внаслідок регулярної заміни безоплатних адвокатів та навіть, у деяких випадках, їх відсутності.

Система БПД потребує вдосконалення

Окрім цього, аналізуючи звіти роботи системи регіональних та місцевих центрів із надання безоплатної допомоги за 2015 та 2016 роки, можна відзначити, що майже 85% громадян, які звертаються за допомогою до так званих «безоплатних правових центрів», отримують лише роз’яснення і консультації, «спеціалісти таких центрів» не приймають їхні звернення, й лише 15% звернень реєструються і відповідно до них громадянам призначаються такі адвокати. Кількість звернень в рік у всіх місцевих центрах складає від 35 до 57 тисяч.

Про ефективність такої роботи годі й говорити: більшість позовних заяв, клопотань, скарг, які складаються місцевими центрами безоплатної правової допомоги, потребують суттєвого доопрацювання, оскільки, як відомо з практики, вони містять не лише процесуальні помилки, але й суто граматичні. Після такої «допомоги» малозабезпечені особи змушені звертатися до професійних адвокатів, послуги яких, як відомо, зможе оплатити далеко не кожна особа. Тому в більшості випадків такі громадяни залишаються «ні з чим», так і не реалізувавши своє конституційне право на одержання належної правової допомоги та не відновивши порушені права чи законні інтереси.

Статистика звернень громадян, наявна практика роботи за роки діяльності безоплатної правової допомоги свідчать лише про те, що цю систему необхідно вдосконалювати та допрацьовувати (я в жодному випадку не говорю про її скасування), а не надавати їй монополію на представництво інтересів малозабезпечених громадян у суді. Тому й виникає закономірне питання: хто ефективніше захистить таку особу: прокурор із досвідом роботи, з певними професійними та життєвими знаннями та відповідним повноваженнями, чи «спеціаліст» з безоплатної системи, який може виявитися й цьогорічним випускником вищого навчального закладу? Тим більше, що адвокати мають значно менший обсяг прав і повноважень при здійсненні представництва інтересів громадян у судах ніж мали до цього органи прокуратури, в першу чергу щодо одержання інформації, яка може бути використана як докази, та отримання інформації з обмеженим доступом.

Висновки

Наостанок хочеться наголосити, надавши органам прокуратури дійсно гідне матеріально-технічне забезпечення й таку ж гідну заробітну плату, соціальні пільги та гарантії, повернувши належні їм до цього повноваження і функції, не потрібно було б створювати незлічену кількість органів, які в результаті цілком прогнозовано не справляються зі своїми завданнями, а лише примножують корупцію й порушують конституційні права громадян, не потрібно було б виділяти досить значні бюджетні кошти на створення, формування та організацію цих новостворених органів, які в подальшому, знову ж таки, потрібно буде реформувати (про що вже говорить цілий ряд експертів та навіть законодавців). Професійні прокурори, які мають досвід роботи безпосередньо на цьому напрямку, які вміють і знають як захищати законні права людей, як здійснювати нагляд за додержанням законів, як забезпечувати дотримання законності в тій чи іншій сфері, зможуть гідно й справедливо, а найголов-ніше результативно, виконувати свої повноваження. Забезпечити відповідну роботу головного правоохоронного органу – прокуратури на тому ж європейському рівні, де прокурори мають і авторитет, і пільги, і гідне матеріальне забезпечення, де про корупцію у відомстві практично не чути, набагато дієвіше, ніж створення маси нових правоохоронних органів та органів, які розподілять між собою попередні прокурорські функції і будуть їх виконувати в порушення Конституції та на шкоду інтересам громадян.

Звичайно, посилання на європейську практику наразі дуже модне й популярне, але не потрібно забувати, що звуження функцій прокуратури в країнах ЄС пояснюється зовсім іншою судово-правоохоронною системою, соціально-економічною стабільністю, високим авторитетом судової влади, професіоналізмом контролюючих органів, високим рівнем правосвідомості громадян, порівняно незначною кількістю кримінальних правопорушень та стабільною політичною ситуацією. На превеликий жаль, Україна, з подачі наших «горе-реформаторів», на сьогодні домоглася лише погіршення всіх цих показників. Процес приведення національного законодавства у відповідність до європейських стандартів повинен відбуватися виважено та обґрунтовано, а не шляхом популістичного копіювання положень, зазначених у різноманітних висновках Венеціанської комісії, та включення їх до законодавства України. Такий законотворчий процес призводить до прийняття неякісних та неефективних законів, які не можуть мати й не мають належного практичного застосування. А головне, вибачте, вони втілюються в життя явно не в інтересах України.

Наші законодавці працюють по спіралі, скасовуючи, а потім знову відновлюючи, ті чи інші повноваження, функції, навіть і державні органи, тільки кожного разу на це витрачається все більше коштів із національного бюджету та страждає більше людей. Я впевнений, що рано чи пізно, український народ будуть переконувати, що потрібно відступати від задуманого плану «реформ», але це все подаватиметься суспільству вже зовсім під іншими «гаслами» та переконаннями. Як мовиться: «Там де правила гри не дозволяють виграти, англійські (українські, — Ред.) джентльмени змінюють правила».

Олексій Баганець,
заступник Генерального прокурора України
(2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.),
почесний працівник прокуратури, заслужений юрист України