Закон про закони: чергова спроба

Потреба в систематизації правил та алгоритмів конструювання правових актів, а також регулювання питання набрання і втрати ними чинності назріла  давно. Спроби законодавчо  врегулювати ці питання  в Україні робилися, ще починаючи з кінця 1990-х років. Майже  кожне скликання парламенту вносило кілька версій законопроєктів «Про нормативно-правові акти» чи «Про закони та законотворчу діяльність», зокрема тому, що науковці харківської та київської юридичних шкіл, які адвокатували необхідність ухвалення цих актів, мали різні підходи до регулювання зазначеного питання. На жаль, жоден зі згаданих документів так і не був ухвалений.

Чергова спроба розробити законопроєкт із цього питання датується  25 листопада 2019 року. Того дня міністр юстиції Денис Малюська створив робочу групу для підготовки нового варіанта законопроєкту «Про нормативно-правові акти». Група Мін’юсту  активно працювала до квітня 2020 року. За цей час  обговорили й узгодили  структуру та предмет регулювання законопроєкту. Спираючись на результати роботи  групи, працівники Мін’юсту підготували текст законопроєкту і подали його для міжвідомчого узгодження на початку 2021 року. Але процес розробки цього документа чомусь так і не був завершений.

Натомість  ми побачили від уряду проєкт закону «Про правотворчу діяльність» (реєстр. № 5707 від 25 червня 2021 р.), внесений першим заступником голови Верховної Ради Русланом Стефанчуком разом з головою Верховної Ради, заступником голови Верховної Ради, а також понад 190 народними депутатами. Законопроєкт ось-ось внесуть  у зал і проголосують  у першому читанні. Ось що таке авторитетні автори законодавчої ініціативи!

Незважаючи на іншу назву цього документа, структуру і приблизно 85% тексту його  запозичено з попереднього законопроєкту робочої групи Мін’юсту. Але під час доопрацювання документа  народні депутати України не провели жодних публічних консультацій щодо такого важливого законопроєкту  чи бодай  обговорення  з членами робочої групи Мін’юсту, яка працювала над ним у 2020 році. У зв’язку з цим  законопроєкт —  хай і архіважливий та актуальний на сьогодні — має істотні проблеми з повнотою правового регулювання, а також містить низку вад теоретично-термінологічного характеру і чимало помилок юридично-технічного характеру, яких можна було уникнути, якби документ готували  на належному рівні.

На жаль, більшість законодавчих актів, які подають депутати, а потім і голосує парламент, — дуже низької якості. Тільки 40 % з них мають позитивні висновки ГНЕУ (хоча і до багатьох висновків ГНЕУ є питання), також чимало зауважень мало не до кожного закону пише юридичне управління парламенту. Таким чином, законопроєкт про те, як правильно писати закони, сам ризикує потрапити в розряд неякісних.

Розгляньмо декотрі з основних вад цього законопроєкту (насправді їх значно більше. — Див. Аналіз законопроєкту ЦППР, Висновок ГНЕУ ВРУ):

1. Занадто звужений предмет правового регулювання законопроєкту. Із предмета свого правового регулювання законопроєкт чомусь вилучає  всі питання, пов’язані з референдумами, воєнним та надзвичайним станами, а також із «застосуванням Збройних Сил України, проведенням операцій Об’єднаних сил, антитерористичних операцій та іншими невідкладними питаннями забезпечення обороноздатності держави» (див. ч. 2 ст. 1.  Тут і далі посилання на відповідні положення законопроєкту). Що стосується  проведення  референдуму — це призводить до вилучення із суб’єктів правотворчості народу і повертає нас до радянської традиції державної природи права. Проте в інших сферах  проблема набагато глибша, оскільки законопроєкт фактично дозволяє, наприклад, ухвалюючи  рішення щодо воєнного та надзвичайного стану, керуватися не принципами й правилами правотворчості, а політичною доцільністю та волюнтаризмом. Крім того, в законопроєкті ігнорується питання юридичної форми та співвідношення законів про внесення змін до Конституції України і самої Конституції України — фундаментальне питання, яке не варто оминати увагою,   впорядковуючи  правила нормотворчої техніки.
2. Суперечливі принципи правотворчої діяльності (ст. 3). Зокрема, в законопроєкті взагалі не згадується найважливіший принцип — принцип правовладдя (верховенства права), який мав би розкриватися відповідно до практики Європейського суду з прав людини; нетрадиційно визначений принцип пропорційності (пункт 6 цієї статті); незрозуміло, який  стосунок до   принципів має   ресурсна забезпеченість (пункт 10) і т.д.
3. Суперечливе і неповне визначення «учасників правотворчої діяльності». Визначаючи у ст. 4 учасників правотворчої діяльності, автори законопроєкту не згадують суб’єктів права правотворчої ініціативи, але у ст. 37 вони їх фактично ототожнюють із суб’єктами правотворчої діяльності, що насправді не так. Наприклад, суб’єктом законотворення є Верховна Рада, але правом законодавчої ініціативи наділені президент, уряд і кожен народний депутат окремо. Вадою ст. 4 є також перелік державних органів (див. пункт 5 ч. 2 цієї статті), у якому згадуються органи, котрим не належить мати правотворчих повноважень, наприклад адміністрація державної служби спецзв’язку та захисту інформації. Такі норми можуть додатково ускладнити процес наведення порядку в організації виконавчої влади відповідно до принципів належного урядування.
4. Юридично некоректними й незрозумілими є норми законопроєкту щодо делегування правотворчих повноважень. Делегування правотворчих повноважень — це уповноваження одного органу іншому ухвалити певний акт. Зокрема, ст. 5 не передбачає найпоширенішого виду делегування правотворчих повноважень, який діє на практиці (від парламенту до уряду — відповідно до закону). Найбільш дивно, що законопроєкт передбачає: «делегування правотворчих повноважень здійснюється шляхом видання індивідуального правового акта». Тобто, інакше кажучи, повноваження органу влади чи місцевого самоврядування визначаються індивідуальним правовим актом, однак Конституція визначає, що «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади» (див. ч. 3 ст. 143 Конституції України).
5. Законопроєкт включає до системи нормативно-правових актів України акти СРСР та УРСР. Зокрема, ч. 4 ст. 9 визначає, що «до системи нормативно-правових актів України належать акти органів державної влади і управління Союзу РСР, Української РСР, Української СРР, які є чинними відповідно до пункту 1 розділу XV Конституції України та щодо яких не прийнято рішення щодо їх незастосування на території України та/або припинення», замість того, щоб згадати про них у перехідних положеннях, як це зроблено в Конституції України. Незрозуміло, навіщо на тридцятому році незалежності нашої держави знову узаконювати цю радянщину. До речі, всі кодекси і закони, прийняті Верховною Радою УРСР, у нас давно є законами України, за винятком двох, якщо вірити базі даних нормативно-правових актів на сайті парламенту, — Закону про президента УРСР і Житлового кодекс УРСР. Хто обізнаний із цими текстами, розуміє, чому їх не можна просто перетворити на закон чи кодекс України.
6. Законопроєкт упроваджує нове поняття — «програмний правовий акт», яким називає те, що взагалі не є правовим актом. У ньому визначається, що це «документ програмно-цільового характеру, у якому відображаються основні напрями розвитку публічної політики» (ст. 15), тобто документ, який не є правовим актом за визначенням. Там само містяться приклади «програмних правових актів»: послання президента, коаліційна угода, програма діяльності КМУ… Фактично, робиться спроба назвати документи політики правовими актами.
7. Законопроєкт поверхово і неповно регулює питання планування правотворчої діяльності. Немає заперечень проти важливості регулювання планомірної правотворчої діяльності в такому акті, але ст.ст. 17–19, які присвячені цьому питанню, регулюють його вибірково й неякісно. Зокрема, відповідно до логіки законопроєкту, планування правотворчої діяльності жодним чином не  пов’язане  з аналізом політики ні в директоратах міністерств, ні в комітетах Верховної Ради України  і  взагалі не пов’язується з жодними документами політики (насправді все має бути навпаки). Крім того, передбачені обов’язкові поточні та перспективні плани правотворчої діяльності виглядають штучними, відірваними від діяльності відповідних органів.
8. Суперечливий підхід до концепцій нормативно-правових актів і публічних консультацій (ст. 21). У законопроєкті, по-перше, передбачається необхідність підготовки концепцій, але не для всіх проєктів нормативно-правових актів і навіть не для всіх законів (при цьому знову немає зв’язку концепцій цих актів із документами політики, яким вони мають відповідати, за стандартами належного урядування). По-друге, передбачається, що Кабінет міністрів має окремо затверджувати своїм рішенням (незрозуміло, яким) кожну концепцію проєкту акта, а потім окремо розглядати сам проєкт акта (що вдвічі збільшує навантаження за пленарні засідання уряду). По-третє, публічні консультації щодо концепцій і проєктів актів також є необов’язковими, відповідно до положень законопроєкту. Публічним консультаціям присвячена ще й окрема ст. 39, яка містить низку некоректних норм. Наприклад, ч. 6 цієї статті може тлумачитися таким чином, що на основі інформації, отриманої на публічних консультаціях, не можна підготувати звернення громадян (петицію).
9. Законопроєкт не вирішує питання хаосу в структурі законів, інших актів (ст. 27). У законопроєкті просто наводиться перелік усіх можливих варіантів назв структурних елементів законів — розділи, підрозділи, глави, параграфи, але не визначається, коли яка назва має використовуватися. Таким чином, замість урегулювання цього важливого елемента юридичної техніки підготовки актів законопроєкт узаконює хаос, який маємо через тривалу відсутність чітких правил структурування актів.
10. Положення законопроєкту про юридичну експертизу проєктів нормативно-правових актів містять норми, котрі не є й не повинні бути предметом регулювання цього закону (ст. 38). Зокрема, ч. 3 цієї статті передбачає, що юридичну експертизу проєктів актів Уряду здійснює Міністерство юстиції, що не відповідає стандартам належного урядування. На практиці це призведе  до підміни юридичної експертизи політичним баченням міністерства, яке  має бути викладене у висновку міністерства на проєкт акта, а не в юридичній експертизі. Частина 4 цієї статті чомусь також монополізує Національну академію правових наук для незалежної юридичної експертизи.
11. Законопроєкт узаконює можливість неоприлюднення нормативно-правових актів. Усупереч стандартам належного урядування, в законопроєкті відтворюється радянська практика неоприлюднення нормативних актів, які містять інформацію з обмеженим доступом, секретну чи службову інформацію (див. ст.ст. 43, 45, 46). Відповідно до європейських підходів, індивідуальні акти можуть бути секретним, однак нормативні — ні. Автори законопроєкту чомусь вважають інакше.
12. Законопроєкт не вирішує всіх проблем регулювання прогалин і колізій при правозастосуванні. Зокрема, відповідно до ст. 57, аналогія закону і аналогія права як методи подолання прогалин правового регулювання допускаються виключно для судів. Як вчиняти органам виконавчої влади та місцевого самоврядування, їхнім посадовим особам, коли вони мають справу з прогалиною у правовому регулюванні, законопроєкт відповіді не дає. Крім того, положення про колізійне регулювання (ч. 2 ст. 60) не враховує критерію цільовості правового регулювання, який мав би застосовуватися, поряд із темпоральним і змістовим критеріями. Відсутність цього критерію на практиці саме й  призводить до неправового позитивізму в нашому правозастосуванні.
13. І останнє — в законопроєкті наявна термінологічна та смислова плутанина, зокрема терміни часто або вживаються у невластивому для законодавства та правової доктрини значенні, або позначають явища, які не мають до них жодного стосунку. Наприклад, термін «правовий» вживається, відповідно до радянської традиції, у значенні «юридичний», а не в значенні «такий, що відповідає праву» (наприклад, в ст.ст. 38 і 61); «розумний строк» обчислюється конкретною кількістю днів (ч. 3 ст. 39), — насправді, за загальним визначенням, це найкоротший строк, необхідний для всебічного, повного та якісного розгляду і вирішення якогось питання, або строк, пов’язаний із якоюсь подією, що має стосунок до розгляду питання, який не може вимірюватися конкретною кількістю днів; «правотворча діяльність» чомусь розуміється як «нормотворчість» + «планування» (ч.1 ст. 2), хоча все-таки це різні види діяльності; «дія нормативно-правового акта в часі» розкривається через призму його застосування, а не визначення часу, коли відбулися, відбуваються чи відбуватимуться події, до яких можна застосовувати акт (ст. 47); «правовий моніторинг» за змістом законопроєкту не відповідає суті цього явища в реальності (ст.ст. 61–65) тощо.

Таким чином, незважаючи на те, що питання впорядкування нормотворчої техніки, зокрема, та правотворчої діяльності загалом  архіважливе й актуальне, проєкт Закону «Про правотворчу діяльність» № 5707 цієї місії не виконує. Тому пропонуємо Комітету з правової політики Верховної Ради створити робочу групу, яка серйозно та докорінно доопрацює його текст, адже ухвалення законопроєкту в поточній редакції породить більше проблем у правотворчій діяльності, ніж їх вирішить.

Цілком зрозуміло, що «закон про закони» має лягти в основу правового регулювання нормотворчої діяльності в державі. Такий законодавчий акт повинен бути підготовлений бездоганно, з погляду юридичної техніки, і слугувати  взірцем для всіх актів на майбутнє. На жаль, законопроєкт № 5707 із цим завданням поки що вочевидь не впорюється.

Ігор Коліушко, Олександр Марусяк, Центр політико-правових реформ.