ПОЗИТИВНІ ОБОВ’ЯЗКИ ДЕРЖАВИ ПРИ ЗАПРОВАДЖЕННІ РИНКУ ЗЕМЛІ

Нарешті, один із елементів кріпосного права в Україні наважилися скасувати – мораторій на обіг земель сільськогосподарського призначення, ухваливши Закон № 552-ІХ. Європа інститут кріпацтва не знає з часів Чорної смерті (1346-1353), після чого робочі руки завжди цінилися і людська праця мала свою вартість. Біда Східної Європи була пов’язана із інститутом підневільного стану, який закріплювався у доволі банальний і цинічний спосіб – прив’язки селянина до землі.

Нагадаю, що у пріснопам’ятному Союзі послаблення для сільських жителів настало лише у 1974 році, коли вони отримали можливість одержувати паспорти і покидати місце проживання. Іншим інструментом тримання у підневільному стані частини жителів країни став отой саме мораторій, оскільки власник землі не міг її продати чи отримати кредит у банку для ведення фермерського господарства. Також це породжує надмірні трансакційні видатки і вигляді запровадження різноманітних так званих «схем» переведень земель у інші категорії та офіційного оформлення титулу власника. Щоб мінімізувати ці витрати засобом арбітрування тут виступає відверта корупція. Наслідком корупції стає концентрація земельних ресурсів у руках агрохолдингів, а монопольне чи домінуюче положення без активної протидії зловживанням може шкодити аграрному ринку. Нечітке оформлення титулу власника також атакує якість земельних ресурсів, бо невласник не буде робити інвестиції у збереження родючості ґрунту та збереження довкілля.

При запровадженні ринку землі позитивними обов’язками держави на ринку земель сільськогосподарського призначення є наступні:

(а) забезпечення державного кадастру;

(б) здійснення державного реєстру операцій із нерухомістю та переходу права власності/володіння на ці об’єкти, зокрема земель сільськогосподарського призначення;

(в) гарантії додержання контрактів, пов’язаних із землями сільськогосподарського призначення, зокрема, правової визначеності та передбачуваності у разі ухвалення рішення органами публічної влади про виділення їх в оренду приватним особам;

(г) забезпечення гарантій проти зловживання довірою на ринку та захисту бази даних щодо даних власників земельних ділянок та операцій з ними від несанкціонованого втручання з боку третіх осібзабезпечення права на справедливий суд;

(д). забезпечення права на справедливий суд.

Давайте пройдемося по цим речам.

Але спочатку про фішку наших фанатів «турборежиму» – референдум.

Студентів, які вивчають конституційне право на першому-другому курсі юридичних факультетів, вчать юридичному конструюванню прав людини. Так от, поняття «кожен», «ніхто», «громадянин», «іноземець», «біженець», «шукач притулку» має конкретний зміст. Тут йде мова про носіїв суб’єктивного публічного права.

Для розуміння конституційних засад правового регулювання ринку земель мають значення положення статей 13, 14, 41, 138, 142 Конституції, які регулюють питання носіїв права власності, а також статей 92, 116, 143 Конституції, які визначають повноваження органів публічної влади у зазначеній сфері.

Так от, коли вживається у Конституції термін «громадянин», то мається на увазі саме громадянин України. В нас просто дещо бюрократично-суконний стиль викладу Конституції. У зарубіжних конституціях ви майже не зустрінете такого стилю викладу понять, як то ми зустрічаємо в Конституції України, в якій при кожній згадці до назви органу обов’язково додають слово «України». Як правило, якщо пишуть про президентів, парламенти, уряди, суди, власних громадян, то хіба що при першій згадці до них додають назву держави. У нас це напевно зроблено з огляду на тривалий період бездержавности.

Постулатом конституційного права є те, що під терміном «кожен», «ніхто» мають на увазі всіх фізичних та юридичних осіб. Якщо виникають спори схоластичного характеру, що пов’язано із сильними позиціями юридичного позитивізму, у конституціях міститься застереження, що основоположні права поширюються рівною мірою і на юридичних осіб, з урахуванням їх природи.

Якщо вживається термін «громадянин», то мається конкретно лише громадянин тієї держави, про обмеження влади якої суспільство і ухвалює конкретну конституцію. Як правило, негромадяни не можуть володіти політичними правами, а також іншими суб’єктивними публічними правами, якщо це визначається засадами конституційного ладу. Тобто коли йде мова про громадян, то в тексті Конституції мається на увазі саме громадянин України, бо інші фізичні особи є іноземцями.

Отже, тепер елементарно пояснюю стосовно суті юридичних конструкцій статей 13, 14 та інших положень Конституції України.

По-перше, розділи І, ІІІ, ХІІІ володіють підвищеним ступенем захисту – їх можна змінити лише шляхом попереднього схвалення принаймні двома третинами від загального складу парламенту із наступним схваленням на національному референдумі. Може це мали на увазі наші турбодинамісти?

А ніт!

Читаємо Закон № 552-ІХ і що він запроваджує у статті 130.1(7) Земельного кодексу? А полюбуйтеся:

Але це банальне ігнорування найвищої юридичної сили Конституції, яка у статті 13 визнає землю об’єктом права власності Українського народу (ну так пафосно, так). Тобто це виключає володіння її іноземцями, оскільки (да, так пафосно) носієм і бенефіціаром цього багатства, блага, свічада є саме Український народ. Стаття 14 Конституції взагалі наголошує, що земля є національним багатством і вона перебуває під особливою охороною держави.

І далі говориться про право на землю як суб’єктивне публічне право, носієм якого є держава, громадяни і юридичні особи, порядок реалізації якого здійснюється виключно відповідно до закону. У цьому логічному ряді у переліку поряд із державою маються виключно на увазі суб’єкти, які мають приналежність до Української держави. Ну не вживає стаття 14 термін «держави» у сенсі умовних Словацької республіки, Східного Тимору-Лешті et cetera. Мається лише на увазі держава Україна і так само громадяни України, так і юридичні особи, засновані виключно відповідно до права України.

Таким чином, має бути не звичайний референдум, а національний референдум у рамках ускладненої процедури внесення змін до Конституції України. Тому друге речення статті 130.1(7) ЗК та стаття 130.1(8) – неконституційні(там щось вони із нумерацією абзаців поплутались, бо то насправді третій і четвертий абзац, бо перший абзац поділений на пункти а)-г), які містять перелік суб’єктів, що можуть бути власниками землі. Ну, так їх вчать на юридичних факультетах писати закони: що ж поробиш? Це не щоб зробити притомну нумерацію для зручності при посиланнях). Для цього насправді слід вносити зміни у статті 13, 14 Конституції. І крапка.

По-друге, згідно зі статтями 13, 14 Конституції здійснення права власності народом означає подвійний процес: 1) здійснення повноважень органами державної влади та місцевого самоврядування, які є підзвітні і підконтрольні народові та відповідним громадян; 2) здійснення всього обсягу прав, які випливають із титулу власника громадянами України та юридичними особами, створеними відповідно до права України.

По-третє, Конституція розмежовує по горизонталі повноваження органів влади щодо визначення права власності на землю народом України в особі зазначених вище носіїв, зокрема парламент визначає правовий режим права власності на землю у формі закону (стаття 92), на які може накласти вето президент (стаття 106), а уряд здійснює управління земельними ресурсами та забезпечує рівні умови розвитку усіх форм власності. Згідно із розподілом по вертикалі Верховна Рада Автономії Республіки Крим та місцеві ради володіють прерогативами по здійсненню управління земельними ресурсами (статті 138 , 143).

По четверте, положення Розділу І, які визначають засади конституційного ладу України, мають перевагу над положеннями Розділу ІІ Конституції, тому приписи статей 13, 14 не посягають на сутнісний зміст права власності, яке згідно зі статтею 41 гарантується кожному. Оскільки земля є особливим об’єктом захисту згідно зі статтями 13, 14 Конституції, тому земля на території України може належати виключно державі та громадянам України, а також юридичним особам, створених відповідно до права України. Стосовно юридичних осіб виникають низка питань. Вони пов’язані із певними специфічними рисами корпоративних прав, оскільки не виключено, що навіть у структурі юридичної особи, яка заснована і діє за українським правом, будуть володіти корпоративними правами іноземці чи іноземні юридичні особи. Тут необхідно напевно вводити певні санкції за недотримання вимог, які зазначені у реченні першому статті 130.1(3) ЗК, оскільки існують різні техніки обходу такого роду приписів.

Тепер перейдемо до інших позитивних обов’язків держави.

Перші питання пов’язані набранням чинності Законом № 552-ІХ. Повнокровно ринок землі сільськогосподарського призначення буде запущено лише з 2024 року, а стосовно громадян України він почне діяти з 1 липня цього року. Лише з 2024 року юридичні особи, створені на основі українського права, зможуть набувати права власності на землю.

Такий алгоритм набрання чинності Законом № 552-ІХ є цілком зрозумілим з точки зору передбачуваності правил та юридичної чинності, оскільки держава має забезпечити цілісну інфраструктуру забезпечення його чинності, атмосфери довіри та належного виконання контрактів на ринку землі.

Наразі встановлюються обмеження щодо граничних розмірів володіння земельними ділянками громадянами до 100 га, а з 2024 року такими межами буде володіння до 10 тисяч га як для громадян, так і юридичних осіб України. Хоча такі граничні межі концентрації земельних ділянок слід би було диференціювати у залежності від регіону. Наприклад, для Закарпаття 10 тисяч га – це просто величезні площі, а для Миколаївської області вони можуть бути середні за своїми масштабами.

Тут ще раз хочу наголосити, що для іноземних фізичних чи юридичних осіб безпосередньо або через уповноважених осіб можливе набуття титулу власника на землі сільськогосподарського призначення можливе лише шляхом внесення змін до статей 13, 14 Конституції.

З точки зору забезпечення публічного інтересу земельний кадастр має значення для оподаткування, він забезпечує процесуальну економію, пов’язану із здійсненням низки адміністративних дій у сфері податкових відносин. Це дасть змогу збалансувати інтереси учасників ринку земель, та інтересів держави, громад і платників податків, визначити долю податків у трансакційних видатків власників земельних ділянок.

Якісний земельний кадастр дозволить покращити просторове планування територіальних громад, зробити якіснішим їх стратегічне планування, визначання балансу місцевих публічних фінансів та перспектив розвитку громад.

Законом № 340-ІХ внесено низку поправок, які узгоджують функціонування державних реєстрів із Державним земельним кадастром, яке має покращити облік та реєстр операцій із землями. Проблема у наповненості даних про земельні ділянки у Державний земельний кадастр та відповідних відомостей у державні реєстри. Як на мене, Книга Страшного суду у завойованій Англії у ХІ столітті, яка була чи не першим земельним кадастром в Європі, була складена скоріше, ніж це робиться в Україні сьогодні. І це ганебно з урахуванням із сучасних досягнень інформаційних технологій та наявності електронних реєстрів операцій із нерухомістю.

Зокрема, до статті 55 Закону про нотаріат внесено частину двадцяту, згідно з якою при посвідченні угоди про відчуження земельної ділянки сільськогосподарського призначення перевіряється дотримання встановлених ЗК вимог до набувачів права власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення, у тому числі обмежень щодо загальної площі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які вправі набувати у власність одна особа. Така перевірка здійснюється з використанням відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Державного земельного кадастру та Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань.

Законодавство, яке регулює державні реєстри, пов’язані із операціями з нерухомістю, доповнено правилами, згідно з якою має бути взаємоузгодження програмного забезпечення даних державних реєстрів щодо операцій із земельними ділянками. Наприклад, стаття 30 Закону про Державний земельний кадастр доповнена частиною четвертою, згідно, з якою програмне забезпечення Державного земельного кадастру має забезпечувати інформаційну взаємодію між Державним земельним кадастром, Державним реєстром речових прав на нерухоме майно, Єдиним державним реєстром юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань з метою одержання інформації про загальну площу земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власності фізичної особи, а також юридичних осіб, учасником (акціонером, членом) яких вона є.

Як встановив ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04, 20.10.2011) держава має забезпечити відшкодування у разі недодержання стандартів доброго урядування (good governance) та здійснити виправлення допущених помилок:

«…у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов’язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок… і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси».

Тому мають існувати не лише формальні процедури пов’язані із здійсненням певного комплексу прав на землі сільськогосподарського призначення, а також їх якість. У зв’язку із цим всі земельні ділянки мають бути належним чином оформлені у Державному земельному кадастрів з одночасним внесенням адекватних даних у інші, пов’язані із кадастром державні реєстри. Це спрямовано на те, щоб не було зловживань на ринку землі та можливості продажу однієї і тієї земельної ділянки одночасно декільком особам.

Внесеними змінами до статті 131 ЗК передбачається переважне право на купівлю землі орендарям, що загалом відповідає засаді юридичної визначеності. У цьому контексті засада юридичної визначеності означає, що фактичний володілець земельної ділянки вправі розраховувати на майбутнє на те, що він матиме переваги першої черги при придбанні земельної ділянки. Напевно, правило це актуалізується у 2024 року, коли на ринок ввійдуть юридичні особи, засновані на українському праві і якими володіють виключно українські власники без виключень.

Все ніби правильно це все з точки зору свободи договору та юридичної визначеності. Однак подивимося це з точки зору відносин принципал –агент. Насправді тут все буде перевернуто з ніг на голову, коли орендарем земельного паю громадянина виступає агрохолдинг. Адже тут агент, яким виступатиме юридична особа, буде посідати становище монополіста у правовідносинах. Однак попри такий нюанс стаття 131 ЗК у новій редакції не встановлює жодних гарантій щодо можливих ситуацій зловживання домінуючим положенням агента стосовно свого принципала-власника земельної ділянки. Сірий ринок земель сільськогосподарського призначення знає чисельні «схеми» обходу рестриктивних стосовно них актів земельного законодавства і за таких умов власних земельного паю просто не матиме альтернативи, кому ще продати свій пай, окрім свого агента, який може нав’язати йому кабальні умови контракту. Тому у цьому випадку діють лише загальні правила Цивільного кодексу, які спрямовані на захист проти зловживання довірою чи застереження проти кабальних умов контрактів (статті 228-233 ЦК).

Слід також мати на увазі правило статті 33 Закону про оренду землі, згідно з яким у разі відсутності згоди орендодавця на пропозиції орендаря щодо умов пролонгації договору оренди земельної ділянки право першочергового укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки орендарем втрачається. Однак наскільки це ефективно діятиме, зважаючи на тенденцію концентрацію земель на ринку, доволі складно говорити.

Доволі анекдотична є юридична конструкція про конфіскацію у статті 145 ЗК (ну, а конструкція у статті 145.4 ЗК про «позов про конфіскацію» просто «чарівна»), оскільки в ній описується насправді реквізиція. Але це вже про якість законів у режимі «турбодинаміки». Мова йде про те, що земельна ділянка підлягає вилученню у зв’язку із порушенням її володільцем вимог публічного порядку – перевищення граничних показників площ земель або граничного строку суб’єктом, який не може бути власником земель (наприклад, банком, який отримав земельну ділянку як об’єкт застави/іпотеки і він її має реалізувати через торги протягом двох років).

Оскільки є відома мудрість про верблюда і вушко голки, то тут слід бути насторожі, оскільки такі торги можуть проходити за заниженими цінами з метою легалізації переходу земельних ділянок від одного власника до іншого. Тут необхідні певні інфраструктурні речі на кшталт Земельного банку, який би забезпечував надавав кредити під заставу земель сільськогосподарського призначення та організації торгів відповідних земельних ділянок у разі звернення стягнення на них як об’єктів застави/іпотеки зі сформульованими правилами та систематизацією звичаїв ділового обороту таких торгів. Найоптимальнішим варіантом тут би було функціонування земельної біржі, але наразі я доволі скептично ставлюся до перспектив їх виникнення.

Усправі «Зеленчук і Цицюра проти України» ЄСПЛ наголосив, що Україні слід прийняти відповідні законодавчі або інші заходи для забезпечення справедливого балансу інтересів фермерських господарств і суспільства в цілому. Суд також підкреслив, що він не вимагає негайного введення необмеженого ринку сільськогосподарських земель і що держава володіє свободою розсуду, які заходи слід вжити для цього.

Наразі це питання випущено у законі. Тут слід посилити інституційну спроможність фермерських господарств, зокрема шляхом визначення у законів вимог до фермерських господарств, які мають відповідати певним критеріям професійності, оскільки фермер має володіти компетенціями у сфері аграрного господарства або мати досвід його ведення. Для забезпечення належного режиму додержання контрактів на ринку землі бажано створити Земельний банк.

Законодавець вже прийняв низку законів, які визначають гарантії права володіння на земельні ділянки сільськогосподарського призначення. Так, Закон № 340-ІХ встановив гарантію непорушності договорів оренди у разі його припинення до моменту, доки не буде зібрано врожаю орендарем із земельної ділянки, що спрямовано проти рейдерських захоплень, що стало негативною тенденцією в останні роки.

Постановою Верховної Ради № 485-ІХ визначено порядок денний третьої сесії парламенту дев’ятого скликання. Наразі йде процес обговорення у парламенті про прийняття низки законів, які мають інфраструктурне значення, без якого не може бути ніякого цивілізованого ринку землі. Зокрема мова йде про зміни або прийняття законодавства про сільськогосподарську кооперацію, електронні аукціони земельних ділянок, дерегуляції ринку земель, забезпечення вільного доступу кадастру земель та просторового планування громад. Це є предметом дебатів, але законодавці мають усвідомити, що без цих інфраструктурних речей ринок земель нормально не запрацює і внесені зміни будуть грати лише на руку крупним агрохолдингам, а не забезпечувати баланс інтересів на ринку землі.

Наразі маємо блокування створення належної ринкової інфраструктури ринку землі, що може продовжити існуючий стан речей на подальшу перспективу чи не добезтями.

Стаття 24 Закону про Державний земельний кадастр доповнена важливою частиною п’ятою, згідно з якою ухвалення судом рішення про скасування державної реєстрації земельної ділянки допускається виключно з одночасним припиненням таким рішенням усіх речових прав, їх обтяжень, зареєстрованих щодо земельної ділянки (за наявності таких прав, обтяжень). Ухвалення судом рішення про визнання нечинним рішення органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, за якою була сформована земельна ділянка, щодо якої виникли речові права, а також про скасування державної реєстрації такої земельної ділянки, що допускається за умови визнання нечинним рішення про затвердження такої документації (за його наявності) та припинення таких прав (за їх наявності)

Право на справедливий суд включає в себе вирішення юридичного спору компетентним судом за встановленою процедурою. Тому тут існує невизначене правове питання, яке, мабуть, прийдеться вирішувати Великій Палаті Верховного Суду. Воно полягає в тому, що ринок земель включає два блоки питань: по-перше, щодо здійснення суб’єктивного права власності на землі сільськогосподарського призначення та, по-друге, здійснення державою низки позитивних обов’язків у сфері земельних відносин, пов’язаних із земельним кадастром, державними реєстрами, зокрема реєстрацією операцій із землею та засвідченням титулу власника землі. Чи буде тут боротьба цивільної, господарської та адміністративної юрисдикції при вирішенні цих питань, чи ці складні питання будуть узгоджені та буде єдина судова практика – ще те питання. Скоріше за все, нас чекають тут багато несподіванок і море юридичного «креативу».

Тому тримаймося і кріпімося.

Головне, щоб ідея цивілізованого ринку землі не була вбита.

За таких умов важливими речами виступає належна ринкова інфраструктура, гарантії непорушності земельних контрактів (операцій) та справедливе правосуддя.