Закон без парламенту: турборежим для виконавчої влади у Франції

Закон без парламенту: турборежим для виконавчої влади у Франції
Олена Стойко
Уже понад два місяці у Франції тривають протести, спровоковані намірами уряду
провести пенсійну реформу, що підвищить пенсійний вік на два роки – до 64 років. Хоча такий
крок влади є радше необхідністю, а не примхою. За прогнозами ООН до 2050 року кількість
людей у віці 65+ в усьому світі подвоїться: з майже 700 млн до 1,5 млрд. У Франції відповідно
до даних Національного інституту демографічних досліджень зі старінням покоління бебі-
бумерів кожні п’ять хвилин населення країни збільшується на трьох осіб старше 65 років.
Водночас середня тривалість життя в країні за останні роки зросла, сягнувши у 2020 році
близько 85 років для жінок і 79 років для чоловіків, що є одними з найвищих показників у світі.
Оскільки люди живуть довше, а населення старіє, кількість активних працівників, які
фінансують пенсійні виплати, зменшується. За даними уряду, на початку 1960-х років у Франції
на одного пенсіонера припадало понад чотири працівники. У 2020 році цей показник становив
1,7. Якщо пенсійний вік залишиться фіксованим на рівні 62 років, то у 2070 році на кожного
пенсіонера припадатиме лише 1,2 працівника. За даними Організації економічного
співробітництва та розвитку Франція витрачає 13,6% свого ВВП на пенсії, порівняно з 7,5% у
США, 10,4% у Німеччині та 11% в Іспанії.
Протести французів не зовсім зрозумілі для більшості країн Європи, де середній вік
виходу на пенсію – 65 років, а в 67 років виходять на пенсію в Греції, Італії, Ісландії та Норвегії.
Оскільки президентська коаліція в нижній палаті парламенту не має більшості, а Е.
Макрон уже не може більше претендувати на пост президента, що змушує його однопартійців і
союзників орієнтуватися на потенційних нових лідерів, то в ході запеклих дебатів на пленарних засіданнях досягнути консенсусу не вдалося. У результаті напередодні вирішального голосування у Національних зборах Е. Макрон уповноважив прем’єр-міністра Е.Борн включити турборежим – задіяти статтю 49.3 Конституції і прийняти закон в обхід депутатів (напередодні Сенат підтримав законопроєкт більшістю голосів).
Згідно зі статтею 49, пункт 3 Конституції Французької республіки: «Після обговорення у
Раді міністрів Прем’єр-міністр може порушити перед Національними зборами питання про
відповідальність Уряду у зв’язку з голосуванням стосовно будь-якого законопроєкту про
фінанси або законопроєкту про фінансування соціального забезпечення. Законопроєкт
вважається схваленим, якщо протягом наступних 24 годин не буде внесена і прийнята резолюція осуду відповідно до умов, визначених у попередній частині». Іншими словами це конституційне положення дає змогу виконавчій владі приймати закон в обхід законодавчої. Раніше уряд міг використовувати це право довільну кількість разів незалежно від характеру законопроєкту.
Після перегляду Конституції 23 липня 2008 року це право було обмежене: при голосуванні
фінансового законопроєкту або законопроєкту про фінансування соціального забезпечення і
лише одного іншого законопроєкту (або пропозиції) протягом тієї ж самої сесії.
Це положення було розроблене наприкінці 1950-х років для зміцнення виконавчої влади
Франції, яка, на думку Ш. де Голля, у період Третьої та Четвертої республіки була надто
ослаблена сильним законодавчим органом. До нього вдавалися 88 разів як праві, так і ліві уряди.
Найчастіше – 28 разів – цією статтею користувався прем’єр-міністр М. Рокар (травень 1988 р. – травень 1991 р.), якому вдалося провести закон про створення Вищої ради з питань
аудіовізуальних засобів, реформувати «Régie Renault» та переглянути закон про військові
програми 1990-1993 років. Опозицією було подано 5 пропозицій про недовіру уряду, жодна з яких не була підтримана. Не випадково, що свій виступ 16 березня 2023 року прем’єр-міністр
Е. Борн почала з його цитати: «Дозвольте мені сказати, що я впевнена, що при голосуванні, де
кожна людина голосувала б згідно з власним сумлінням, ці пропозиції набрали б більшість,
можливо, навіть значну більшість». За часів уряду П. Береговуа (квітень 1992 р. – березень 1993 р.) таким чином було прийнято три законопроєкти: про контроль за витратами на охорону
здоров’я, фінансовий законопроект 1993 року і про фонд солідарності по старості. Після
внесення близько 3800 поправок до законопроєкту про приватизацію державних компаній Е.
Баладюр (березень 1993 р. – травень 1995 р.) застосував статтю 49.3 і після невдалої спроби
винесення вотуму недовіри закон був прийнятий. Ж.-П. Раффарен (травень 2002 р. – травень
2005 р.) використав цю статтю двічі: для зміни виборчого законодавства та децентралізаційної
реформи.
У такій ситуації існує два можливих сценарії розвитку подій:
1) Якщо вотум недовіри не було висловлено, законопроєкт або пропозиція вважається
прийнятим;
2) Якщо пропозиція про недовіру вноситься, вона обговорюється і голосується на тих же
умовах, що і пропозиції, внесені депутатами. Якщо пропозиція відхиляється, проєкт або
пропозиція вважається прийнятим. У протилежному випадку текст відхиляється, а уряд йде у
відставку.
Зазначимо, що ст. 49 Конституції передбачає два види вотуму недовіри уряду:
спонтанний (осуд уряду у зв’язку з його програмою чи з заявами загальнополітичного
характеру), чи спровокований (після застосування пункту 3 статті). Спонтанний вотум недовіри
є результатом одноосібної ініціативи депутатів. Для її внесення необхідні підписи однієї десятої членів Національних зборів (58 депутатів). Жоден депутат не може підписати понад три вотуми недовіри під час чергової сесії та більше одного під час позачергової сесії. Голосування може проводитися лише через 48 годин після її внесення, щоб дати можливість уряду переконати партії, які ще не визначилися, і дозволити депутатам спокійно проголосувати.

Регламент Національних зборів визначає, що дебати та голосування не можуть тривати понад три сесійних дні після закінчення 48 годин.
Пропозиція про недовіру має бути підтримана абсолютною більшістю депутатів
Національних Зборів (289 голосів). При цьому враховуються лише голоси «за», а депутати, які
утримуються або не беруть участі в голосуванні, вважаються такими, що підтримують уряд. У
разі прийняття вотуму недовіри прем’єр-міністр зобов’язаний подати президенту заяву про
відставку уряду (ст. 50 Конституції). Таке в історії П’ятої республіки відбулося лише один раз: 5
жовтня 1962 року на знак протесту проти рішення Ш. де Голля винести на референдум поправку до Конституції про прямі вибори президента депутати прийняли спонтанний вотум недовіри.
Прем’єр-міністр Ж. Помпіду оголосив про відставку уряду, 9 жовтня президент розпустив
Національні збори, а на дострокових парламентських виборах переконливу перемогу здобули
голлісти й Ж. Помпіду знову очолив уряд.
Для спровокованого вотуму недовіри потрібен підпис однієї десятої членів Нацзборів (в
цьому випадку депутат може ставити довільну кількість підписів). Далі процедура аналогічна
спонтанному вотуму недовіри. Однак з 1958 року жодне таке подання не було підтримано, що
означало б відставку уряду та відхилення законопроєкту.
Наступного дня, 17 березня 2023 року, опозиція уже подала дві пропозиції про недовіру
уряду, а також було ініційоване проведення референдуму щодо пенсійної реформи. З огляду на історичні прецеденти та фрагментованість опозиції, навряд чи парламенту вдасться відправити уряд у відставку. Але й закон не зможе набрати чинності до проведення референдуму, якщо буде зібрано необхідні 5 млн підписів за 9 місяців.

А тим часом спокій французьким вулицям буде лише снитися: опитування Odoxa показало, що 62% французів вважають, що протести повинні продовжуватися навіть після прийняття законопроєкту. Застосування турборежиму сприймається незадоволеними громадянами як антидемократичний крок, що посилитьрозчарування владою. Згідно з даними Cevipof майже дві третини опитаних (64%) вважають, що демократія у Франції не працює належним чином – на 10 пунктів більше, ніж два роки тому, порівняно з 40% у Німеччині, 52% у Великій Британії та 58% в Італії.

Непопулярністю пропрезидентських сил в першу чергу скористаються крайні ліві та праві партії, які за допомогою популізму намагатимуться гарантувати собі перемогу на наступних парламентських і президентських виборах.