Чи потрібні нам мирови суди…

Дискусії щодо впровадження мирових судів в Україні тривають вже багато років. Черговим поштовхом до цього стала президентська Стратегія розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021-2023 роки, яка передбачала опрацювання питання щодо запровадження інституту мирового судді. У подальшому, ця ідея була закріплена в інших програмних документах, але до сих пір офіційна концепція мирового судочинства в Україні не розроблена.

Українське суспільство в цілому підтримує запровадження цього інституту. За даними соціологічного дослідження, 55% опитаних респондентів підтримують ідею запровадження мирових судів в Україні, проти виступили лише 16% ¹.

Які цілі створення мирових судів? 

Розглядаючи можливість створення нової інституції, насамперед слід з’ясувати та визначити для досягнення яких цілей/вирішення яких проблем це потрібно. Відповіді на ці питання безпосередньо впливають на дизайн майбутніх змін.

Запровадження мирового судочинства в Україні може переслідувати наступні цілі:

• розвантаження судової системи від нескладних, з юридичної точки зору, спорів. В Україні поки не розвинена ефективна система альтернативних методів вирішення спорів, а тому фактично суд є єдиним способом захисту порушених прав. Це зумовлює надходження в суди значної кількості справ. Зокрема, за даними судової статистики ², в 2023 року на розгляді місцевих загальних судів перебував понад мільйон лише цивільних справ. Сюди ще варто додати по майже мільйону справ в порядку кримінального судочинства та щодо адміністративних правопорушень. Водночас, минулого року здійснювали правосуддя в цих судах лише 2 786 суддів, а штатна чисельність була визначена на рівні 3 838 суддів. Очевидно, що таке співвідношення суддів до кількості справ, які перебувають на розгляді є загрозливим, призводить до перевантаження судів та затягування строків розгляду справ.

Суддя — це висококваліфікований юрист, який пройшов складний відбір, отримує високу винагороду та держава опікується його регулярним підвищенням кваліфікації. Водночас, навіть побіжний погляд на структуру судових спорів дає підстави стверджувати, що частина їх взагалі не повинна була б розглядатися судами. У структурі цивільних справ понад третину складають справи наказного провадження, тобто справи в яких відсутній спір між сторонами (або про нього невідомо), і які фактично не вимагають значного досвіду правозастосування.

При більш детальному аналізі можна виокремити ще інші категорії спорів, вирішення яких в більшості не потребує висококваліфікованого юриста: наприклад, поділ майна подружжя, стягнення аліментів, розірвання шлюбу, якщо відсутній спір про дітей, стягнення заборгованості та ін.

Мирові суди могли б перебрати на себе розгляд таких категорій спорів, дозволивши б професійним суддям зосередитися на розгляді складніших справ.

• покращення доступу до справедливості. Для самостійного звернення до суду особа повинна не лише мати ресурси на сплату судового збору, але й достатньо добре орієнтуватися у матеріальному та процесуальному законодавстві, щоб правильно визначити суд, до якого звертатися, предмет та підставу позову, зібрати необхідні докази та представити свою позицію в суді. Для багатьох це виступає стримуючим фактором для звернення до суду.

Дані соціологічних досліджень різних років засвідчують, що навіть у випадку виникнення правової проблеми чи порушення прав, близько половини громадян не вживають заходів для їх захисту. Зокрема, проведене у 2023 році дослідження “Що українці знають і думають про права людини” показало ³, що 48,6% опитаних респондентів навіть не намагалися захистити свої порушені права. У дослідженні проведеному в 2023 році ГО “Адвокат майбутнього” було встановлено, що 23% опитаних за останні 4 роки стикалися із ситуаціями, які вимагали звернення до суду, але з-поміж цих осіб звернулися до суду лише 64%. Основними причинами неготовності звертатися до суду були відсутність віри у справедливість цього суду, сумніви в можливості виграти справу чесно та тривалість і складність судового процесу.

Подібна ситуація спостерігалася і в довоєнні роки. Так у дослідженні проведеному у 2018 році Київським міжнародним інститутом соціології та експертною групою для МФ “Відродження” у 4 містах з різних регіонів України встановлено, що 49% респондентів мали принаймні 1 проблему правового характеру протягом останніх 3 років. З респондентів, які мали ці проблеми правового характеру, тільки 68% намагалися вирішувати їх, в тому числі шляхом звернення до суду. Також цікаво, що тільки 9% респондентів від тих, що намагалися вирішувати свою правову проблему, назвали суд як основне джерело допомоги.

Згадане може свідчити про наявність великої кількості латентних спорів, які не потрапляють до судів чи інших уповноважених органів через неефективність існуючих способів правового захисту. В той же час, для українців “справедливість” є однією з найважливіших цінностей.

Мирові суди за рахунок більшого наближення до територіальної громади, спрощення процедур та оперативності вирішення спорів могли б також частково вирішити проблему згаданих спорів.

Інший аспект, який варто розглянути в контексті покращення доступу до правосуддя, є заплановане укрупнення мережі місцевих судів, з метою приведення її у відповідність до нового адміністративного устрою. План укрупнення поки не представлений, але зменшення кількості судів неодмінно призведе до погіршення територіальної доступності правосуддя для населення. Мирові суди на рівні кожної громади, крім вирішення спорів членів громади, могли б також виступати “сполучною ланкою” між членами громади і місцевим судом, забезпечуючи обмін документами, участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції та ін.;

• підвищення довіри до правосуддя. Судова система користується одним із найнижчих рівнів довіри серед всіх державних інституцій. Ефективні мирові суди, які взаємодіють з громадою та користуються довірою, забезпечують справедливе та швидке вирішення спорів, проводять правопросвітницьку роботу серед членів громади, тобто роблять правосуддя максимально наближеним до місцевого рівня, можуть стати одним із факторів, які позитивно вплинуть на підвищення довіри до системи правосуддя в цілому;

• формування кадрового резерву для судової системи. Вже сьогодні спостерігається брак професійних та доброчесних правників, які мають бажання працювати в системі правосуддя. Натомість, мировий суддя, який на практиці здобув досвід взаємодії з учасниками справи, роботи з доказами, організації та розгляду спорів може стати чудовим кандидатом для зайняття посади в “державному” суді. Для ефективнішого досягнення цієї цілі, в майбутньому концепті запровадження мирового судочинства важливо передбачити інструменти, які забезпечували б зв’язок між мировими суддями та суддями місцевих чи апеляційних судів. Зокрема, останні могли б виконувати функції менторів чи наставників для мирових суддів, консультуючи їх щодо особливостей застосування законодавства чи організації розгляду спорів.

Як може функціонувати система мирових судів?

Конституційні зміни 2016 року щодо правосуддя передбачили можливість запровадження обов’язкового досудового порядку врегулювання спорів. Ми розглядаємо можливість запровадження в Україні мирових судів саме в контексті розвитку цього конституційного положення, тобто, як обов’язковий спосіб досудового врегулювання окремих категорій спорів. При цьому, мирові суди не повинні бути складовою судової системи, але, як зазначалося вище, доцільно передбачити механізми взаємодії мирових суддів з професійними суддями.

Враховуючи думки учасників експертних обговорень, які проводилися в липні-серпні 2024 року Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ у співпраці з Центром політико-правових реформ та Мережею правового розвитку за підтримки Національного Демократичного Інституту, пропонуємо наступні елементи майбутнього концепту запровадження мирового судочинства:

• вирішальний “голос” у призначенні мирових суддів повинна мати громада, члени якої безпосередньо і будуть звертатися до мирового судді. У вже згаданому дослідженні, проведеному ГО “Адвокат майбутнього” (4) у 2023 році було виявлено, що послугами мирового судді готові користуватися 25% опитаних, а ще 61% – готовий користуватися, але це залежатиме від особи судді. Тобто, довіра до мирового судді є одним із ключових факторів забезпечення його ефективності. На нашу думку, обрання мирового судді з урахуванням думки громади надасть йому “стартовий” кредит довіри;
• одним із наріжних каменів мирового судочинства ми вважаємо довіру до мирового судді з боку членів громади, саме тому важливо передбачити ефективні механізми підзвітності перед громадою – від періодичного звітування мирового судді про його роботу і аж до можливості дострокового припинення повноважень;
• оскільки мирові суди не будуть розглядати спори, які є складними з юридичної точки зору, мировим суддею не обов’язково повинен бути професійний юрист. У випадку, якщо громада обрала мировим суддею не юриста, в штаті мирового суду може бути передбачена посада консультанта, який допомагатиме мировому судді у роботі із законодавством.

Водночас, перед вступом на посаду, обрані мирові судді обов’язково повинні проходити спеціальну підготовку, яка охоплювала б питання щодо розгляду категорій спорів, які віднесені до їх компетенції, особливостей ведення процесу, роботи з учасниками справи та доказами, медіаційних технік та ін. Важливо також передбачити інститут наставництва/менторства для мирових суддів з боку суддів місцевих чи апеляційних судів;

• можливість звернутися до мирового суду має бути у всіх громадян, тому створення мирового суду повинно бути обов’язкове як мінімум для всіх великих та середніх громад, які є більш спроможними до створення та підтримки функціонування пропонованої моделі мирового суду. В малих громадах доступність мирового суду має бути забезпечена або шляхом укладення договорів про співробітництво з сусідньою територіальною громадою де створено мировий суд, або шляхом добровільного утворення такого мирового суду на своїй території.

Для розгляду спорів між членами різних територіальних громад, доцільно передбачити створення окремого мирового суду на рівні району або області;

• на розгляд мирових судів, на першому етапі, доцільно передати розгляд окремих категорій нескладних цивільних справ та справ про адміністративні правопорушення. Конкретні категорії справ варто визначити за результатами окремого аналізу із залученням суддів;
• процес розгляду справи мировим суддею повинен бути максимально спрощений та зрозумілий для учасників;
• рішення мирового судді має бути обов’язковим для сторін, підлягати примусовому виконанню, але може бути оскаржене до апеляційного суду;
• основна частка видатків на утримання мирових судів, на думку учасників експертних обговорень, повинна фінансуватися з місцевого бюджету. Водночас, на нашу думку, для забезпечення незалежності мирових судів від органів місцевого самоврядування, слід передбачити часткове фінансування їх діяльності і за кошти державного бюджету.

Особливості впровадження

Думаючи про створення інституту мирових судів та рівні територіальних громад, стає очевидним необхідність поетапного розгортання такої об’ємної та складної системи. Наразі в Україні створено 1469 територіальних громад (в т.ч. з громадами на непідконтрольній території). На їх території розташовано 85 міст з населенням понад 50 тис. осіб, з яких понад 43 міста з населенням понад 100 тис. осіб, в тому числі 6 крупних міст з населенням від 500 до 1000 тис. осіб та три міста-мільйонника. Усвідомлюючи масштаби нашої країни та прагнучи досягти найкращої доступності послуг мирових судів на всій території стає очевидним, що мова йде про необхідність створення понад 1 тисячі мирових судів та залучення ще більшої кількості мирових суддів та працівників їх апаратів.

Для цього слід буде передбачити кілька етапів розгортання такої системи, як мінімум:

1. Етап пілотування – впровадження мирових судів у кількох громадах для випробування моделі.
2. Етап добровільного створення – громади, які виявили бажання, самостійно створюють мирові суди.
3. Етап обов’язкового створення – впровадження мирових судів на всій території України для забезпечення принципу доступності та максимального наближення мирового судді до мешканця громади.

Також варто подумати про суб’єктів, які могли б стати відповідальними за розробку детальної моделі функціонування мирових судів та її впровадження. Це мала б бути достатньо спроможна інституція з хорошим рівнем партнерських відносин з місцевим самоврядуванням, судовою та виконавчою владою.

Не менш важливою буде спроможність створити систему підготовки та підвищення кваліфікації таких мирових суддів, яка б була спроможна забезпечити перед вступом на посаду судді проходження спеціальної підготовки, яка б охоплювала як мінімум питання щодо розгляду категорій спорів, роботи з учасниками справи, застосування медіаційних технік, та інших альтернативних засобів вирішення спорів.

Також із самого початку розгортання 2 етапу необхідно домовитися про створення системи збалансованого фінансування всього інституту мирового судочинства з місцевого та державного бюджетів, щоб забезпечити їхню незалежність та стабільність роботи.

Впровадження мирових судів в Україні може стати тим кроком, який дозволить вивести вітчизняну систему правосуддя на якісно новий рівень. Інтеграція цього інституту у правову систему вимагає проведення якісної підготовчої роботи із розробки концепту мирового судочинства, плану поетапного її впровадження та проведення інформаційної кампанії серед населення. Дуже важливо робити ці кроки у тісній співпраці з населенням територіальних громад, органами місцевого самоврядування, судовою гілкою влади. Але масштаб та вплив від впровадження настільки великі, що ми як суспільство та держава не маємо права на помилку в цьому випадку. Тому варто ключовим учасникам цього процесу дуже серйозно підійти до формування власних пропозицій та бажаної ролі, щоб бути готовими до довгого та складного шляху, з якого вже не вдасться звернути чи призупинити, якщо ми запустимо другий етап.

1. Результати соціологічного дослідження проведеного 3-12.09.2023 Фондом “Демократичні ініціативи” імені Ілька Кучеріва спільно з Центром політичної соціології на замовлення Центру політико-правових реформ.

2. Звіт місцевих загальних судів про розгляд судових справ за 2023 рік (форма № 1 мзс), Звіт судів першої інстанції про розгляд справ в порядку цивільного судочинства за 2023 рік (форма № 1-ц). Доступні за посиланням: https://court.gov.ua/inshe/sudova_statystyka/

3. Дослідження проведене Фондом “Демократичні ініціативи” імені Ілька Кучеріва за ініціативи Програми розвитку ООН (UNDP) в Україні за підтримки Міністерства закордонних справ Данії у партнерстві з Центром прав людини ZMINA.

4. “Звіт за результатами дослідження суспільного уявлення про доступ до правосуддя, судочинство, діяльність прокуратури та надання професійної правничої допомоги в Україні” підготований ГО “Адвокат майбутнього” у рамках реалізації Проекту “Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС”, що фінансувався Європейським Союзом.

Публікація підготовлена Коаліцією Реанімаційний Пакет Реформ завдяки щедрій підтримці американського народу, наданій через Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) в рамках Програми “Відповідальна та підзвітна політика в Україні” (U-RAP), що виконується Національним демократичним інститутом (НДІ), Міжнародним республіканським інститутом (МРІ) та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES). Думки, висловлені у публікації, належать експертам і не обов’язково відображають погляди Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) або уряду Сполучених Штатів Америки.