Надзвичайний конституційний процес

Офіційне оприлюднення Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» № 1401-VIII, підписаного Президентом України в день 20-ї річниці Основного Закону, засвідчує, що змінені положення Конституції втілюються в юридичну реальність. Не вдаючись до оцінки змісту ухвалених змін, зауважимо, що в процедурному аспекті вимогу статті 155 Конституції щодо прийняття конституційного закону на «наступній черговій сесії» було виконано парламентом у відповідності із загальнозрозумілим смислом згаданого положення.

Законопроект № 3524 було попередньо схвалено на останньому засіданні третьої сесії Верховної Ради України. Цього ж дня, першого вівторка лютого, почалася четверта сесія парламенту, на якій законопроект було прийнято як закон. Ймовірно, правомірність суміщення днів завершення попередньої та початку наступної сесій парламенту може викликати запитання. Тим не менше букву Конституції можна вважати дотриманою: Основний Закон не містить ані обмежень щодо тривалості перерви між сесіями, ані заборони починати сесію на вечірньому пленарному засіданні. Відтак поки що Верховній Раді не довелося вдаватися до використання тих практично необмежних часових можливостей внесення змін до Конституції, які відкрилися завдяки сумнозвісному офіційному тлумаченню, даному в Рішенні Конституційного Суду України від 15 березня 2016 року.

А як бути з конституційними нормами?

Звісно, зовнішнє додержання згаданої процедурної вимоги саме по собі не свідчить про виконання інших, не менш важливих, конституційних норм – зокрема заборонних положень статті 157 Конституції, які не допускають внесення змін в умовах воєнного або надзвичайного стану. Висновок про відсутність таких умов було зроблено Конституційним Судом 20.01.2016 і 30.01.2016 року при здійсненні конституційного контролю законопроекту № 3524, який і став Законом № 1401-VIII. Незгоду з цього приводу висловили лише судді Конституційного Суду М. І. Мельник та І. Д. Сліденко в окремих думках стосовно Висновків КСУ № № 1-в/2016 і № 2-в/2016, підтримавши свої позиції, наведені в окремих думках до Висновку КСУ від 30.07.2015 р. № 2-в/2015 про «існування умов для введення воєнного або надзвичайного стану» (М. І. Мельник) та «наявність всіх [наведених] підстав для введення воєнного стану» (І. Д. Сліденко). Зауважимо, що раніше стосовно Висновку Конституційного Суду від 16 червня 2015 року № 1-в/2015 таку незгоду висловлювали четверо суддів КС: М. І. Мельник, С. В. Шевчук, В. І. Шишкін і С. Л. Вдовіченко.

Принагідно звернемо увагу на важливу обставину. У випадку недотримання при внесенні змін до Конституції вимог конституційної процедури або ж при виникненні в подальшому конституційних перешкод для зміни Основного Закону легітимність ухвалених змін стає сумнівною, однак, попри це, Конституційний Суд не наділений правом наступного контролю щодо конституційності конституційних законів. Підписання такого закону Головою Верховної Ради й Президентом, його офіційне оприлюднення та набрання чинності означає перетворення внесених змін на складову самої Конституції. Це робить ухвалений закон процесуально недоступним для подальшої перевірки на предмет конституційності як у матеріальному, так і в процедурному аспектах, а презумпцію його конституційності – вже неспростовною.

Але ж гіпотетично перешкоди для зміни Конституції можуть виникнути, на жаль, і в період між наданням висновку КСУ та набранням змінами до Основного Закону чинності.

Йдеться про такі виняткові обставини, як умови для прийняття рішення про введення воєнного або надзвичайного стану, або ж і офіційне введення такого стану. Тому можна стверджувати, що функції забезпечення додержання парламентом конституційних умов та порядку внесення змін до Основного Закону має виконувати не тільки Конституційний Суд на етапі попереднього контролю, а й сам парламент (згідно зі змінами, внесеними до Конституції Законом № 2222-IV, Президент не має права вето щодо конституційних законів). Обраний конституцієдавцем підхід передбачає, вочевидь, високу політичну й правову культуру народних депутатів, усвідомлення особливої значимості Основного Закону та суверенного й максимально незалежного від зовнішніх політичних впливів процесу його прийняття.

Щодо конституційної законності зміни Основного Закону

В умовах революцій, коли позитивне конституційне право змушене тимчасово поступитися використанню сили, в правопорядку відбувається неминучий розрив. У цей момент звернена до органів державної влади вимога «діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», зі зрозумілих причин застосовуватися не може, так само як, начебто, загалом не мало б виникати й питання про конституційну законність зміни Основного Закону, якщо така здійснюється.

Водночас за таких надзвичайних обставин учасники конституційного процесу можуть ставати свого роду інструментами, використовуваними революційними силами. Зокрема, так зване «пакетне» голосування парламенту 8 грудня 2004 року за зміни до Конституції відбувалося під відчутним тиском Майдану.

21 лютого 2014 року, під час подій Революції гідності, безпосередня загроза застосування сили з боку Майдану також стала одним із суттєвих чинників прийняття Закону України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України». Обидва згадані вище акти парламенту ухвалювалися на виконання політичних домовленостей між владою та опозицією. Однак між екстраординарним характером рішень, які приймаються поза рамками існуючого правового поля, й одночасним використанням для їх прийняття парламентського голосування як процедури представницької демократії в межах існуючого, «традиційного» (С. Погребняк, О. Уварова) правового поля виникає суперечність, яка не могла не вплинути й на легітимність прийнятого Закону.

Політична доцільність

Новітня історія України свідчить, що вимушене чи добровільне виконання уповноваженими суб’єктами конституційного процесу ситуативних політичних вимог і політичних замовлень може відбуватися не лише в моменти революцій, а й у відносно стабільніші періоди існування держави. На превеликий жаль, це стосується вимог не лише внутрішньополітичних, а й зовнішньополітичних рішень та дій парламенту, глави держави та єдиного органу конституційної юрисдикції. Так, під безсумнівним політичним впливом було прийнято юридично нікчемне Рішення Конституційного Суду від 30 вересня 2010 року, яке стало формальною основою для «грандіозної конституційної афери» (М. І. Мельник) – засобом офіційної легітимації влади В. Януковича та розширення його повноважень як Президента України.

Про сьогоднішній політичний тиск на суддів Конституційного Суду з боку вищих органів державної влади у ЗМІ вже сказано чимало. І навіть більше, наявність цього тиску прямо визнається в одній з Окремих думок суддів КСУ стосовно Висновку Конституційного Суду від 20 січня цього року. Можливо, подібні обставини могли б слугувати частковим поясненням того, чому суд ухвалював ключові для конституційного процесу рішення за межами своїх повноважень (Рішення КСУ № 13-рп/2008, № 20-рп/2010) або з явною невідповідністю смислу конституційних положень, цілком очевидного для громадян України як адресатів Основного Закону (Рішення КС № 1-рп/2016).

Проте таке пояснення, ясна річ, в жодному разі не може слугувати правовим обґрунтуванням згаданих рішень суду, основними принципами діяльності якого вважаються, зокрема, верховенство права й незалежність. Виправданням для дій суддів, які підписували тексти обох рішень, не можуть стати й численні прояви неповаги до Конституції, які виявляються у рішеннях, діях і бездіяльності Президента, парламенту й Уряду.

Щодо розриву між конституційною законністю й легітимністю

Відтак доводиться з прикрістю констатувати, що в політичних реаліях сьогодення зумовлений надзвичайними умовами вихід учасників конституційного процесу за межі правового поля замість вимушеного й тимчасового набув ознак уже перманентного. Розрив між конституційною законністю й легітимністю характеризує не тільки події стосовно короткострокового періоду революційної зміни вищих органів державної влади в Україні, а й, на жаль, стає прикметною особливістю подальшого конституційного процесу. В березні 2014 року революційні умови змінила збройна агресія з боку Росії, яка хоча й не сталf підставою для оголошення воєнного стану, тим не менше, створило серйозні сумніви в легітимності внесення змін до Конституції.

Триваюча конституційноправова невизначеність є лише проявом невизначеності політичної, плинності й нестійкості співвідношень політичних сил у суспільстві й державі. Конституційний процес позбавився притаманної еволюційному правовому розвитку тяглості, перетворившись на низку окремих політичних рішень, яким надається установчий характер.

За таких умов реально значимою залишається виключно політична («фактична») конституція як стан хиткої тимчасової рівноваги між політичними силами. Питання ж про конституційність актів державної влади втрачає свій юридичний зміст і натомість перетворюється на питання про їх «легітимність» у сенсі відповідності таких актів інтересам панівних політичних еліт. І хоча такого роду «легітимністю» нескладно маніпулювати, систематичне й грубе нехтування органами влади та їх посадовими особами вимогами конституційної законності дедалі більше підриває громадську довіру до держави і сприяє втраті останньою легітимності в українському суспільстві.

З іншого боку, ігнорування з боку учасників конституційного процесу недвозначних вимог Основного Закону фактично делегітимує й саму писану Конституцію. Накопичені протиріччя між формальною чинністю конституційних актів та браком їх легітимності мають бути подолані шляхом прийняття нової редакції Конституції або ж нової Конституції (В. Шаповал). Поділяючи позиції, уже висловлювані з цього приводу українськими конституціоналістами, вважаємо, що найбільшу легітимність Основному Закону можна надати шляхом попереднього схвалення нової Конституції Установчими зборами (до їх складу мають увійти представники культурної еліти суспільства, визнані фахівці у сфері права і державознавства, особи з високим моральним авторитетом та бездоганною репутацією) та наступного затвердження Конституції на всеукраїнському референдумі. Таким чином, складний і тривалий шлях оновлення суспільного договору між українським народом і державою ще попереду.

Сергій РАБІНОВИЧ,
доктор юридичних наук, професор кафедри конституційного права
Львівського національного університету імені Івана Франка