Незаконна практика проведення перевірок у рамках кримінального провадження

Конституція України діє вже понад 20 років, але за цей час навіть не всі професійні судді, вже й не говорячи про звичайних громадян, не юристів, так і не навчилися поваги до її норм.

І в цій статті спробуємо показати на практиці як окремими слідчими суддями ігноруються положення ч. 2 ст. 19 Конституції і ч. 1 ст. 9 Кримінального процесуального кодексу України (далі — КПК) при постановленні ухвал про дозвіл на проведення позапланових перевірок суб’єктів господарювання.

Юридичне регулювання

Загальні засади здійснення державного нагляду визначаються Законом «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі — Закон № 877-V). В абзаці 3 ст. 1 вказаного закону зазначено, що однією із форм заходів державного нагляду є перевірки. Саме даний закон містить перелік підстав, за наявності яких можуть проводитися перевірки, та визначає загальні вимоги до процедури їх проведення. Особливості ж здійснення заходів державного нагляду органами Державної фіскальної служби (далі – ДФС) передбачає глава 8 розділу II Податкового кодексу України.

Базові принципи діяльності

Якщо аналізувати діяльність тих, хто наділений повноваженнями проводити заходи державного нагляду, то слід пам’ятати, що будь-які перевірки, що здійснюються державними органами, як і в цілому діяльність усіх органів влади, повинні відповідати приписам ч.  2 ст. 19 Конституції України, а саме: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тобто в своїй роботі перевіряючі можуть діяти лише так, як для них це прямо прописано в законі, виключно на вказаних у законі підставах і у визначений ним спосіб, а не як їм здумається.

Періодичність перевірок

Закон № 877-V у ст. 5 і ст. 6 визначає дещо відмінні між собою процедури проведення планових і позапланових заходів державного нагляду у сфері господарської діяльності. Так, планові перевірки проводяться у визначені в річних планах проведення таких заходів конкретного органу строки. В таких планах зазначаються конкретні суб’єкти господарювання, яких і планується перевірити.

У той же час позапланові заходи проводяться на підприємствах, які не включені до плану. Ключовою їх особливістю є те, що проводити таких перевірок контролюючі органи можуть лише за наявності однієї з визначених у ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V підстав. Якщо ж перевірку проводять органи ДФС, то для них перелік підстав також наведений у п. 78.1.11 ст. 78 Податкового кодексу. Виключення з наведених положень становлять: митний контроль на кордоні; нагляд за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню; нагляд за діяльністю з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг, про що прямо вказано в ч. 2 ст. 6 Закону № 877-V.

Коли ж ідеться про перевірки за ухвалами слідчих суддів, то маються на увазі саме позапланові заходи. Тому на їх аналізі зупинимося більш детально.

Характеристика позапланових перевірок

Проведенню позапланової перевірки передує виникнення обставин, що свідчать про наявність підстави для перевірки, та їх виявлення контролюючим органом. Згідно ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є: 1) подання суб’єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення його перевірки за його ж бажанням; 2) виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб’єктом господарювання в документі обов’язкової звітності (крім визначених у законі випадків); 3) перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); 4) звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров’ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності); 5) неподання суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; 6) доручення Прем’єр-міністра України про перевірку суб’єктів господарювання у відповідній сфері у зв’язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; 7) настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов’язано з діяльністю суб’єкта господарювання.

Після виявлення обставин, які свідчать про наявність хоча б однієї з вищенаведених підстав для здійснення позапланового заходу, згідно частин 1 і 2 ст. 7 Закону № 877-V керівник контролюючого органу має видати наказ (рішення, розпорядження). Такий документ повинен містити найменування суб’єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися позаплановий захід і який предмет перевірки. Після видачі вказаного розпорядчого документа оформляється посвідчення (направлення) на проведення перевірки. При цьому відповідно до абз. 10 ч. 3 ст. 7 Закону № 877-V у посвідченні (направленні) на перевірку зазначаються підстави для здійснення такого заходу. В свою чергу ч. 2 ст. 6 Закону № 877-V застерігає, що проведення позапланових перевірок з інших підстав, крім передбачених ч. 1 цієї статті, забороняється.

Тому якщо перевірку проводить не орган ДФС, то в посвідченні (направленні) на її проведення має бути вказано хоча б одна з підстав, передбачених ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V. А при її проведенні ДФС — підстав, визначених ст. 78 Податкового кодексу. Якщо ж такої не вказано, то керуючись ст. 10 Закону № 877-V керівник підприємства може не допускати прибулих на перевірку посадовців до її проведення.

Вимоги КПК

Поруч із наведеним, останнім часом набула розповсюдження практика проведення перевірок суб’єктів господарювання окремими органами державного нагляду згідно з ухвалами слідчих суддів. Зокрема, слідчі звертаються до судів у рамках певних кримінальних проваджень із клопотаннями про надання дозволів на проведення тих чи інших перевірок на певних підприємствах. Наприклад, просять у судів дозволи на позапланові перевірки інспекціями праці або екологічними інспекціями, органами ДФС. І коли з останніми все хоч якось зрозуміло, оскільки п. 78.1.11 ст. 78 Податкового кодексу надає слідчим суддям повноваження постановляти ухвали про проведення перевірок органами ДФС, то надання подібних дозволів органам інспекції праці, екологічної інспекції чи будь-яким іншим законодавством не передбачено. Так, чинний КПК ні в переліку заходів забезпечення кримінального провадження (ч. 2 ст. 131), ні серед слідчих (розшукових) дій, в тому числі й негласних (глави 20 і 21) не згадує таких заходів/дій, як заходи державного нагляду (контролю) чи перевірки.

У свою чергу слідчі судді, як і будь-які інші наділені владою від імені держави особи, повинні діяти з дотриманням приписів ч. 2 ст. 19 Конституції. Необхідність дотримання вимог Основного Закону прямо вказана і в ч. 1 ст. 9 КПК. Тому постановляти ухвали, якими надається дозвіл контролюючим органам (крім ДФС) на проведення позапланових перевірок тих чи інших суб’єктів господарювання слідчі, судді не мають жодного права.

Описана не вирішується проблема існуючими постановою уряду й законом. Оскільки, наприклад, постанова КМУ № 408 від 13.08.2014 р., на яку суди часто посилаються в своїх ухвалах, не наділяє суддів правом давати дозволи на перевірки. Так, у п. 2 цієї постанови зазначено, що надання дозволу на проведення перевірок господарюючих суб’єктів не потребується в разі, коли такі перевірки проводяться за рішенням суду, на вимогу службових осіб у випадках, передбачених Кримінальним процесуальним кодексом України. Тобто за логікою постанови в КПК мав би міститися перелік випадків проведення перевірок за рішенням суду чи на вимогу службових осіб. Але в кодексі таких випадків не визначено. Таким чином, слідчий суддя не вправі дати дозвіл на перевірку, оскільки законодавством не визначено підстав, за наявності яких він міг би це зробити. Крім того, права слідчим суддям давати дозволи на перевірки не надає і Закон «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким встановлено мораторій на перевірки. Адже, хоча п. 3 ст. 3 цього закону й передбачає, що до 31 грудня 2017 року позапланові перевірки здійснюються державними органами за рішенням суду, проте ні в законі, ні в КПК не зазначено, що йдеться саме про рішення суду у формі ухвал слідчих суддів. Останні ж повинні керуватися положеннями КПК. А ще у ст. 6 вказаного закону вказано, що він не поширюється на екоінспекції та інспекції праці, тобто мораторій на їх перевірки в Україні взагалі відсутній.

Судова практика

Водночас ігнорування окремими слідчими суддями ч. 1 ст. 9 КПК і ч. 2 ст. 19 Конституції яскраво ілюструють наступні приклади. Так 4 жовтня 2016 р. ухвалою Старосамбірського районного суду Львівської області по справі № 455/1309/16-к задоволено клопотання слідчого й надано дозвіл інспекції праці на проведення позапланової перевірки в одному з дошкільних навчальних закладів. Що цікаво, таку ухвалу слідчий суддя мотивував посиланням на ч. 2 ст. 40 КПК, за якою слідчому, нібито, надане право призначати ревізії та перевірки. І це при тому, що п. 4 ч. 2 ст. 40 КПК, який надавав подібні повноваження слідчому, ще з 15.07.2015 р. із кодексу виключений згідно із Законом № 1697-VII. Дещо схожу ухвалу, але без посилання в ній на нечинну норму КПК, виносив свого часу й слідчий суддя Рівненського міського суду. Зокрема, ухвалою по справі № 569/16511/15-к суддя 18.12.2015 р. за клопотанням слідчого надав дозвіл на проведення перевірки інспекцією праці одного з місцевих підприємств.

Є також приклади, коли суди давали дозволи на проведення перевірок органами екологічної інспекції (далі — екоінспекція). Так, ухвалою Шевченківського районного суду м. Львова по справі № 466/2875/17 від 17.05.2017 р. надано дозвіл на проведення екоінспекцією позапланової перевірки ДП «Рівненське лісове господарство». А 31.05.2017 р. ухвалою Старовижівського районного суду Волинської області по справі № 168/347/17 слідчий суддя надав дозвіл екоінспекції провести перевірку фізичної особи. І це при тому, що в описаних випадках на зазначені органи не поширюється мораторій, який забороняє перевірки.

Подібних до описаних прикладів порушень суддями норм КПК і Конституції в Єдиному державному реєстрі судових рішень можна знайти тисячі. По суті судді нерідко формально підходять до розгляду клопотань слідчих, абсолютно безпідставно задовольняючи левову частку з них. Подібна практика призводить до тиску правоохоронців на окремі підприємства.

Коли приходить контролер

Автору неодноразово в 2017 р. доводилося зустрічати випадки, коли посадові особи екологічної інспекції в направленні на перевірку як підставу вказували ухвалу слідчого судді, хоча подібне не дозволяється. В тексті ж резолютивної частини таких ухвал ішлося про надання дозволу на перевірку, а не «зобов’язати провести перевірку» чи «зобов’язати допустити до перевірки». По суті такі направлення були незаконними, бо передбачених ч. 1 ст. 6 Закону № 877-V підстав у них не було зазначено. На практиці, одні керівники не допускали до перевірки, а інші, ментально боячись правоохоронців, допускали до перевірки.

Законодавчі перспективи

Двадцять першого червня цього року у Верховній Раді зареєстровано законопроект № 6613, яким пропонується зупинити негативну практику здійснення перевірок органами ДФС за ухвалами слідчих суддів у кримінальному провадженні, а саме вилучити п. 78.1.11 зі ст. 78 Податкового кодексу.

Разом із тим, на думку автора, навіть у разі схвалення такого законопроекту існуючу проблему, коли слідчі судді йдуть «на зустріч» слідству і постановляють незаконні ухвали про дозвіл на проведення позапланової перевірки, не буде вирішено. Адже прийняття рішень у кримінальному провадженні, які прямо не передбачені КПК, є порушенням з боку суддів ч. 2 ст. 19 Конституції та ч. 1 ст. 9 КПК. І припинити незаконну практику позапланових перевірок у кримінальному провадженні за ухвалами можуть лише самі судді та керівники підприємств, які не допускатимуть до перевірок на підставі вказаних ухвал.

Микола Глотов, спеціальний кореспондент ЮВУ в м. Рівне, адвокат

Джерело: ЮВУ