Судова реформа і Конституція

Аналіз приведення нормативних актів до нової редакції Основного Закону в руслі змін у судочинстві

Конституція кожної демократичної європейської держави є фундаментом успіху та розквіту країни. Від її змісту, форми та правової визначеності норм залежить усе національне законодавство, яке регулює кожний вид правовідносин, встановлює загальнодержавні принципи існування та високі стандарти дотримання прав громадян. Варто визнати, що вже багато років поспіль кожен із новообраних наших президентів намагався «перекроїти» Основний Закон, зробити його більш гнучким та зручним для себе з тим, щоб гарантувати собі так званий «імунітет» вічної влади (повноважень). Не виключенням стала і «конституційна реформа» за нинішньої влади, яка почалася з фальшстарту, а саме з внесення в червні 2016 року змін до Конституції України в частині правосуддя (а точніше прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»), які, за визначенням багатьох експертів, направлені перш за все на значне розширення повноважень нинішнього глави держави, а тому дійсно несуть у собі ризики майбутньої узурпації останнім влади.

Зміни до Конституції України

Нагадаю, що  останніми змінами до Основного Закону були введено адвокатську монополію, триланкову судову систему, змінено та оновлено Верховний Суд України, неконституційно розширено повноваження і можливості Президента України, як найвищої посадової особи виконавчої влади, щодо формування іншої гілки влади — судової, а, відповідно, й посилено з його боку (нехай і протягом 2-х років) впливу на неї. Так, зокрема, змінився і порядок призначення на посаду суддів, шляхом надання Президенту України виключних повноважень за поданням Вищої ради правосуддя призначати суддів безстроково (ст. 126, 128 Конституції України). Одночасно з цим призначення суддів на 5-річний строк було скасовано, що не зовсім однозначно сприйнято суспільством, якого, до речі, про це ніхто й не запитував. Верховну Раду, як представника народу України, фактично позбавили повноважень брати будь-яку участь як у процесі призначення на посаду суддів, так і в наданні згоди на їх арешт чи затримання (це питання тепер також буде вирішуватися Вищою радою правосуддя), тим самим відсторонивши сам народ, як носія влади, від реалізації наданого йому «права голосу». У цьому законі також не визначено: чи реалізація главою держави такого повноваження є його правом, чи обов’язком, а тому виходить, що Президент України може як призначити кандидата на посаду судді, так і проігнорувати чи затягнути вирішення даного питання.

Окрім цього, згідно частини 7 пункту 16-1 «Перехідних положень» до цього закону, глава держави також наділений повноваженнями упродовж двох років здійснювати переведення суддів з одного суду до іншого (до цього він здійснював переведення лише суддів в межах п’ятирічного строку з дня їх призначення). Тобто цією нормою Президент фактично отримав можливість формувати склад будь-якого суду, що може негативно відобразитися на справедливості та об’єктивності судових рішень.

Більше того, частиною 6 пункту 16-1 «Перехідних положень» вказаного закону за Президентом закріплюється і повноваження протягом двох років на власний розсуд утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати суди. Це ще один додатковий важіль впливу на судову систему.

Побоювання щодо узурпації влади

Таким чином, прийняття таких змін зосереджує в нашого глави держави надмірні повноваження в сфері формування судової влади, що неодмінно призведе до її безпосередньої залежності від нього. Така тенденція створює передумови для порушення базових конституційних приписів про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України); незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України, вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється (ст. 126 Конституції України); судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону (ст. 129 Конституції України) та може призвести до обмеження права громадян і юридичних осіб на судовий захист, гарантованого статтею 55 Основного Закону України.

Окрім цього, останні зміни до Конституції України містять ще ряд численних «реформаторських нововведень», які можуть призвести до беззаконня в країні, бо сприяють неоднозначному трактуванню норм Основного Закону. Зокрема, введено обов’язковий досудовий порядок врегулювання спору, що може стати підставою для відмови в розгляді справи судом, виключено принцип законності (!) як основної засади судочинства, позбавлено учасників судового процесу права на оскарження судових ухвал окремо від рішення суду, ліквідовано загальну судову юрисдикцію, впроваджено конституційні скарги тощо.

Оновлення процесуальних кодексів

Зауважу, що понад рік політики, експерти та політологи обговорювали й дискутували,  як ввести в дію всі ті «новели», які вже прийняті й існують в оновленій Конституції, в зв’язку з чим готувалося декілька законопроектів по приведенню деяких законодавчих актів України у відповідність до Основного Закону, частина з них навіть виносилися на голосування у Верховній Раді України, де закономірно «провалювалися», після чого знову готувалися й лише в червні 2017 року ситуація, начебто,  зрушилась з «мертвої точки».

20 червня парламент  прийняв за основу проект закону «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (№ 6232), а 3 жовтня було проголосовано за даний законопроект у другому читанні та в цілому. Даним документом викладаються в новій редакції Господарський та Цивільний процесуальні кодекси, Кодекс адміністративного судочинства України, вносяться зміни до Кримінального процесуального кодексу й до понад 25 інших законодавчих актів, оскільки без них неможлива робота нового Верховного Суду та подальша реалізація так званої  «судової реформи». Народними депутатами було підготовлено близько 5 000 тисяч поправок до даного документу, який викликав багато резонансу серед експертної спільноти, проте в сесійній залі підтримані були лише 1 500 із них.

Конкурсний відбір суддів Верховного Суду

Окрім того, нагадаю, що вже декілька місяців проходить конкурсний відбір кандидатів на зайняття посад у новому Верховному Суді. Конкурс відбувається, начебто, відкрито, із залученням громадськості та з широким висвітленням у ЗМІ, разом з тим  із численними скандалами. Тому й не дивно, що багато недоброчесних суддів, у першу чергу тих, які виносили завідомо незаконні рішення по активістах Майдану, відкрито співпрацювали з попереднім режимом Януковича та брали участь у незаконному переслідуванні його політичних опонентів, успішно проходять усі конкурсні завдання та впевнено прямують до крісел суддів Верховного Суду. Зауважу, що згідно даних Вищої ради правосуддя, лише 10% (35 осіб із 351) суддів було звільнено з роботи за «справами Майдану», решта, а це понад 300, досі займають відповідні посади в судовій владі та продовжують здійснювати правосуддя в країні. Таким чином, можна припустити, що на сьогоднішній день створюються належні умови,  в тому числі і з боку законодавчого забезпечення, щоб подібні «слуги Феміди», будучи заплямованими,  а тому і більш уразливими, могли безперешкодно «здійснювати судочинство» і в інтересах вже нинішньої влади.

Варто нагадати, що при прийнятті нових процесуальних кодексів як розробникам цих правових актів, так  і, головне,  нашим законодавцям слід усвідомлювати, що судочинство — це комплексна система інститутів, стадій, процесуальних проваджень, в яких процедури, процесуальні дії мають вчинятися за чітко окресленою процесуальною формою й не повинні суперечити одна одній. Ідеальний процесуальний кодекс повинен вирізнятися певною системністю, узгодженістю, взаємопов’язаністю та уніфікованістю норм як у самому кодексі, так і щодо інших процесуальних кодексів.

Неприйнятні зміни до існуючого законодавства

Тому, оцінюючи всі ці запропоновані в даному законопроекті норми з приведення вказаних вище законодавчих актів до Конституції України,  назву лише декілька найбільш кричущих моментів, які завдають чергового удару по дотриманню конституційних прав громадян, адже цей документ (внесений Президентом України) містить забагато оціночних суджень, проявів правової невизначеності, інших недоліків і прогалин, а отже, безперечно внесе хаос у процесуальні процедури,  а тим самим і в реалізацію громадянами України своїх конституційних прав,  а саме:

— загальним недоліком усіх змін до процесуальних кодексів експертами називається суттєве обмеження права особи на подання касаційної скарги, оскільки відсутність чіткого та однозначного переліку справ, які розглядатимуться в касаційній інстанції, несе корупційні ризики та не відповідає принципу правової визначеності;

— незрозуміло також, за яких умов особа матиме право звернутися до Європейського суду з прав людини (тобто, коли будуть вважатися  вичерпаними  всі національні способи судового захисту);

— впровадження понять «суспільний інтерес», «малозначність справ» та застосування суддями інших  оціночних суджень стануть своєрідними «фільтрами» для розвантаження судів від великої кількості справ, що неминуче призведе до порушення права особи на судовий захист та доступ до правосуддя;

— впровадження електронного суду (оприлюднення й надання процесуальних документів в електронному режимі) та виклик осіб через мережу інтернет можуть створити цілу низку зловживань і не забезпечити реального повідомлення сторін та надання учасникам судового процесу матеріалів справ;

— у вищих спеціалізованих судах (а таких може бути лише два: Вищий суд з питань інтелектуальної власності та Вищий антикорупційний суд) планують створити апеляційні палати. Таким чином, зазначені суди будуть одночасно судами і першої, і апеляційної інстанції, тобто один і той самий суд прийматиме рішення й одночасно здійснюватиме їх перегляд, що  не може забезпечити незалежний і справедливий апеляційний процес і є очевидним порушенням інституційної процедури;

—  суд буде мати право відмовляти у відкритті касаційного провадження з перегляду ухвали про повернення заяви позивачеві (заявникові), про розгляд скарг на дії (бездіяльність) органів державної виконавчої служби, приватного виконавця, якщо рішення касаційного суду за наслідками розгляду такої скарги не буде мати значення для формування єдиної правозастосовчої практики. Із таких норм вбачається, що навіть якщо суди попередніх інстанцій і неправильно застосували норми матеріального та/або процесуального права, то касаційний суд може відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо його рішення не матиме значення для формування єдиної правозастосовчої практики, що не відповідає принципу правової визначеності та передбачуваності законодавства;

— у господарському процесі суд може визнати зловживанням учасниками процесу процесуальними правами такі дії: заявлення безпідставного відводу або вчинення інших аналогічних дій, які спрямовані на затягування розгляду справи, подання завідомо безпідставного позову чи позову за відсутності предмета спору, або в спорі, який має очевидний штучний характер, умисне неповідомлення про осіб, яких мають залучити до участі в справі. Такі норми також мають оціночний і нечіткий характер, тому можуть застосовуватися як незаконний вплив з боку суддів на сторони. Окрім того, внесення запропонованих змін буде порушувати змагальний характер судового процесу;

— у статті 81 ГПК також передбачається, що якщо обсяг доказів є надмірним, то їх можна буде не надсилати іншим учасникам у справі. Такі норми можуть по-різному застосовуватися на практиці, таким чином позбавляючи інших учасників процесу можливості належним чином підготуватися до судового засідання;

— суддям надаються значні повноваження щодо накладання штрафів за дії, які їм будуть «здаватися» порушенням чи зловживанням, що в сьогоднішніх умовах судової системи може обернутися проти добросовісних учасників процесу  (ч. 149 ЦПК, ст. 149 КАС, ст. 136 ГПК у редакції законопроекту);

— суд не буде прилюдно проголошувати судові рішення, ухвалені за наслідками закритого судового засідання (ч. 18 ст. 7 ЦПК, ч. 17 ст. 10 КАС, ч. 18 ст. 9 ГПК у редакції законопроекту), що є порушенням статті 6 Європейської конвенції з прав людини, де зазначено, що судові рішення в будь-якому випадку проголошуються прилюдно;

— порушення процедури прийняття даних змін одним законопроектом, що в подальшому  може стати  підставою для визнання їх нелегітимними, оскільки   такі зміни повинні вноситися окремими законопроектами.

Основні зміни до КПК України

Ще більше зауважень в експертної спільноти і в мене особисто виникає, зокрема, до запропонованих змін до КПК України, а саме:

1. Строк досудового розслідування відраховуватимуть із моменту реєстрації інформації в Єдиному реєстрі досудових розслідувань, а не з моменту повідомлення про підозру, як тепер (ст. 219 КПК у редакції законопроекту). Такий крок фактично паралізує діяльність органів досудового розслідування, особливо по розкриттю й розслідуванню злочинів, вчинених в умовах неочевидності (тих же умисних вбивств), кримінальних правопорушень, вчинених організованими злочинними групами та злочинними організаціями, тим більше — в економічній сфері та з ознаками корупції, що матиме катастрофічні наслідки для потерпілих, суспільства і держави в цілому. За такої ситуації слідчі і прокурори будуть змушені більше займатися підготовкою матеріалів та клопотань про продовження строків досудового розслідування, аніж збором і закріпленням слідів злочину та доказів винуватості підозрюваних, і не виключно, що в зв’язку з таким нововведенням вони будуть змушені ухилятися від реєстрації й початку розслідування таких злочинів, оскільки розслідувати їх швидко в такі обмежені терміни буде неможливо. За цих умов більшість кримінальних проваджень будуть закриватися, а винні особи ухилятимуться від відповідальності, оскільки розслідувати їх за три чи навіть шість місяців буде просто неможливо, особливо з урахуванням нинішніх навантажень на одного слідчого, а, тим більше, — на прокурорів, які здійснюють процесуальне керівництво досудовим розслідуванням. Ці зміни зроблять неможливою ефективну роботу всіх органів досудового розслідування, що призведе до ще більшого погіршення криміногенної обстановки та безкарності в державі, а відповідно і розгулу злочинності. Ви тільки вдумайтесь у таку норму: якщо в 6-місячний термін у справі про тяжкий чи особливо тяжкий злочин не буде нікому повідомлено про підозру, то таке кримінальне провадження підлягає закриттю?!

2. Ще більш небезпечним для суспільства є пропозиція скоротити строки досудового розслідування, а саме два місяці з дня повідомлення особі про підозру у вчиненні злочину. Зауважу, що встановлення таких надзвичайно коротких строків по всіх без винятку кримінальних правопорушення (а вони є різними за складністю доказування) неминуче призведе як до безпідставного закриття чималої кількості справ без встановлення підозрюваного, так і до поспішного направлення до суду обвинувальних актів по фактично нерозслідуваних провадженнях і без наявності достатньої кількості доказів винуватості обвинувачених, що потягне за собою масові порушення прав громадян та незаконне притягнення невинних осіб до кримінальної відповідальності. Такі норми фактично «похоронять» кримінальні провадження про злочини на Майдані та вчинені президентом-втікачем і його найближчим оточенням (а може так і задумано).

3. Сторони кримінального провадження позбавляються права самостійно обирати та залучати експерта для проведення експертизи, що є істотним обмеженням права сторони в процесі збирати докази. На мою думку, такі зміни мають на меті знищити конкурентність кримінального процесу та спрямовані на створення штучних перешкод для сторін у реалізації їх прав. У випадку прийняття цих змін буде зруйновано принцип змагальності, де кожна сторона має право самостійно залучати обраного експерта, отримувати висновки експертизи та доводити за їх допомогою свою позицію перед судом.

4. Розгляд заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами та за виключними обставинами пропонується здійснювати тим самим складом суду, що ухвалив рішення, яке переглядається. Такі зміни безперечно також приведуть до суб’єктивності винесених рішень та будуть порушувати право громадян на справедливий суд, що є неприпустимим.

5. Встановлення вини судді у вчиненні злочину або зловживання слідчого, прокурора, слідчого судді чи суду під час кримінального провадження, внаслідок якого було ухвалене судове рішення, може бути підтверджене вироком суду, який набрав законної сили, але обставини зловживання вказаних осіб під час кримінального провадження, в разі неможливості ухвалення вироку суду, можуть бути підтверджені і матеріалами розслідування. Дані зміни також неприпустимі, оскільки порушують принцип презумпції невинуватості та права особи захищати себе в судовому процесі.

6. Суд, який розглядає кримінальне провадження у касаційному порядку, передає таке провадження на розгляд об’єднаної палати, якщо ця колегія вважає необхідним відступити від висновку щодо застосування норми права в подібних правовідносинах, викладених раніше в ухваленому рішенні ВСУ у складі колегії судді з іншої палати, тобто фактично буде створена подвійна судова практика, яка дозволить суддям зловживати прийнятими рішеннями та повністю знівелює рішення Верховного Суду України як найвищої судової інстанції, які повинні бути остаточними і обов’язковими для всіх інших судів.

Не усуненні протиріччя законодавства

Не можу змовчати й про відверто неграмотні норми, які протирічать іншим, уже діючим законам, як, наприклад, коли пропонується надати право на продовження строку розслідування «районним, міським прокурорам», яких уже не існує майже два роки; про надання права на продовження строку слідства до 3-х місяців керівнику місцевої прокуратури і чомусь лише заступнику Генерального прокурора,  в той час як такого права позбавлено незрозуміло чому керівника регіональної прокуратури та його заступників; не усунуто протиріччя між пропозицією встановити максимальний 12 місячний строк розслідування після повідомлення особі про підозру і наявною нормою КПК про те, що прокурор зобов’язаний після повідомлення особі про підозру «в найкоротший термін» закрити провадження чи направити його до суду з обвинувальним актом; незрозуміло звідкіля в пропозиціях законодавці знайшли прокурора, який «здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування», якщо такої функції прокуратури нинішньою редакцією Конституції не передбачено, тощо.

Ще більше мене здивували «розробники» цього законопроекту від Президента України тим, що не запропонували відповідних і давно назрілих змін, у зв’язку із так званою «судовою реформою», до КПК і закону України «Про прокуратуру» хоча б у частині змінених Конституцією України функцій органів прокуратури. Мало того, що прокуратуру віднесли до органів судової влади, основною її функцією тепер  (окрім підтримання публічного обвинувачення в суді) є «організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, а також нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку». Дійсно, підтверджую, що потуги внести подібні зміни до вказаних мною законів мали місце, коли в кінці 2016 року сімома народними депутатами був підготовлений, нехай і недосконалий, але все ж таки цільовий законопроект № 5177 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» в частині забезпечення реалізації функцій прокуратури», і який навіть був направлений на розгляд комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності. Але далі жодного руху по його розгляду не було зафіксовано, а дарма.

Залишаються питання…

Тому абсолютно нагальним для законодавців  на сьогодні залишається роз’яснити правоохоронцям і суспільству, у чому ж полягає поняття «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», бо в нині діючих КПК і Законі «Про прокуратуру» мова іде  про здійснення прокурором «нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва»! В той час нова редакція Основного Закону не містить таких повноважень прокурора.

А тим більше незрозумілою є нова функція органів прокуратури під назвою «організація та процесуальне керівництво досудовим розслідуванням», про що в указаних двох законах не згадується. Чи співпадають ці дві частини між собою? Про що все таки ідеться: про «організацію досудового розслідування», чи про «організацію процесуального керівництва»?

Незрозумілим є й поняття «нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку». Можна лише допустити, що законодавці мали на увазі нагляд з боку прокурора за додержанням вимог Закону «Про оперативно-розшукову діяльність». Дійсно, така норма в цьому законі залишилася чинною. Але тоді виникає закономірне питання:  чи співпадають між собою поняття «орган досудового розслідування» і «орган правопорядку»? А тому й незрозуміло для багатьох фахівців те, чи продовжує здійснювати в таких умовах прокурор нагляд за додержанням вимог Конституції та КПК України під час проведення досудового розслідування? Чи сьогодні прокуратуру перетворили на орган, який здійснює організацію проведення досудового розслідування, а тому й повинен нести повну відповідальність як за розкриття злочинів і доведення винуватості підозрюваних та обвинувачених осіб, так і за дотриманням прав і свобод учасників процесу? Хто ж тоді зобов’язаний та має повноваження здійснювати нагляд за дотриманням законності при проведенні досудового розслідування?!

Діюча Верховна Рада та крах правової системи

Я не політик, але стопроцентно впевнений, що нинішня Верховна рада України повністю себе вичерпала як законодавчий орган. Настільки непрофесійними народні депутати, як цього скликання, ще ніколи не були. Чомусь ніхто не бажає й не робить елементарний аналіз зауважень і претензій тих же головних науково-експертного і юридичного управлінь ВРУ, які постійно висловлюють на запропоновані нинішніми законодавцями законопроекти серйозні зауваження,  в тому числі й на предмет їх невідповідності Конституції, бо якби це було зроблено, то суспільство б жахнулося від такої правової безграмотності.

Більше того, нинішня Верховна Рада на кількох прикладах продемонструвала відвертий правовий нігілізм,  більше того, навіть і систематичну неповагу до Основного Закону України та відкрите його ігнорування, приймаючи закони, які їй прямо протиріччять, або навпаки —  роками не приводять уже існуючі закони до вимог діючої Конституції нашої держави.

Ви тільки вдумайтеся, законопроект про внесення таких змін до процесуальних  кодексів розглядався у Верховній Раді лише зараз, а до цього (більше року) Україна жила практикою подвійних стандартів, застосовуючи старі норми процесуального законодавства, які не відповідали чинній Конституції України, або ж застосовували приписи Основного Закону, які досі не знайшли свого відображення у вітчизняному законодавстві! Фактично можна стверджувати, що на сьогодні в нашій країні відбувається справжній правовий колапс (і це протягом останніх трьох років), і всі рішення, прийняті за неузгодженою з Конституцією України процедурою, можна визнати недійсними, з усіма витікаючими наслідками.

Висновок

Я зауважу, що успіх будь-якої держави перш за все залежить від незмінності, стабільності та ефективності Основного Закону, який має найвищу юридичну силу й гарантує верховенство права. А про яке верховенство права ми можемо говорити зараз, якщо ні Верховна Рада, яка затягує прийняття відповідних законів, ні Президент України, як гарант Конституції, не турбуються про єдність, правову визначеність та легітимність прийняття усіх без винятку законодавчих рішень у державі?

На думку приходить лише один вислів, який досить точно характеризує всю нинішню ситуацію в нашій країні: «Ми вже думали, що це дно, але тут знизу постукали».

Олексій БАГАНЕЦЬ,  заступник Генерального прокурора України ( 2000–2002, 2005–2006, 2014–2015 рр.), кандидат юридичних наук, адвокат, заслужений юрист України

Джерело: ЮВУ