10 років Закону України «Про адміністративні послуги»

Нині українці звикли до ЦНАП не лише як до позитивної вітчизняної новації, а дійсно як до комфортного місця отримання адмінпослуг. У більшості громад України ЦНАП за цей час пройшли велику еволюцію і часто випереджають західні аналоги. Великий спектр послуг: від реєстрації місця проживання, нерухомості, бізнесу, до адмінпослуг соціального характеру та реєстрації авто. Комфортні безбар’єрні приміщення зі зручним зонуванням, дитячими куточками, місцями самообслуговування та супутніми послугами. Розширені прийомні години, в тому числі робота без обідніх перерв, щонайменше один продовжений робочий день до 20 години, і часто робота у суботу. І багато інших новацій. Головне, що самі споживачі послуг оцінюють роботу ЦНАП позитивно – у діапазоні 92-95% задоволених клієнтів.

Але яким же був цей шлях, які ключові етапи і рецепти успіху можна виокремити.

Треба визнати, що системна історія ЦНАП починалася ще задовго до прийняття Закону. Перший ЦНАП в Україні створили у 2008 році у Вінниці. Потім були ще інші гарні ініціативні приклади ЦНАП від органів місцевого самоврядування (далі – ОМС). Вони мали різні назви, але по-суті були спрямовані на те, щоб мешканець міг отримати все, що потрібно від влади, в одному місці, у комфортних умовах. Отже, щоб полегшити для ОМС кроки зі створення ЦНАП поступово все більшої популярності набула думка, що загальна законодавча рамка щодо порядку утворення та організації діяльності ЦНАП може бути помічною для поширення цього позитивного досвіду.

Власне тут вже можна знайти і перший рецепт успіху – Закон готувався з урахуванням практичного досвіду міст України, вивченого досвіду інших країн, розробленої концепції надання адмінпослуг.

Тож які кроки та етапи стали визначальними.

1 січня 2014 року – це строк, до якого мало бути виконано обов’язок із Закону «Про адміністративні послуги» для міст обласного значення та райдержадміністрацій (далі – РДА) утворити ЦНАП. Треба визнати, що результати у виконанні цього завдання були різними. Більшість РДА не мали ресурсу, щоб створити належну інфраструктуру ЦНАП, хоча і в окремих РДА були суттєві успіхи. Але ОМС мали більше можливостей для створення кращої інфраструктури ЦНАП. І це головний рецепт успіху усього кейсу ЦНАП. Бо починаючи від питання приміщення, обладнання, персоналу – в ОМС все виходило краще. Не лише тому, що в ОМС більше ресурсів, а насамперед завдяки мотивації ОМС. Орієнтація на свого місцевого виборця, бажання демонструвати явні і швидкі результати, конкуренція між громадами, стали рушіями і змагальності, і загального прогресу. Головне – що у більшості ЦНАП почалося інтегроване надання послуг, нехай і з обмеженого переліку. Тобто була створена розгалужена мережа точок доступу до адмінпослуг. Офіційна кількість ЦНАП на початок 2014 року – 613.

Але, можливо, ще визначальнішим було затвердження 16 травня 2014 року Урядом переліку адмінпослуг органів виконавчої влади, які мають надаватися у ЦНАП (розпорядження КМУ №523). Цей акт Уряду фактично вказав, які послуги повинні пріоритетно надаватися у ЦНАП. Важливо, що там були відображені саме базові групи послуг, тобто найнеобхідніші послуги для громадян. Це, зокрема, реєстрація місця проживання, нерухомості, бізнесу, землі; паспортні послуги.

Адже перші утворені українські ЦНАП, у порівнянні з зарубіжними аналогами, відрізнялися саме тим, що навіть попри гарні приміщення і мотивацію ОМС – люди змушені були і далі ходити по різних державних відомствах (Мінюст, ДМС, МВС, Держгеокадастр тощо). А там свої умови, коридори, прийомні години…

Отже, саме цей акт Уряду став дороговказом, що визначив пріоритети і для ЦОВВ, і для ОМС, які утворюють ЦНАП – які послуги першочергово треба «заводити» у ЦНАП. Ця подія полегшила інтеграцію названих груп послуг. Саме цим актом визначається найважливіший «стандарт» для ЦНАП – його перелік послуг, тобто рівень інтегрованості послуг у ЦНАП. Бо зрештою не приміщенням завойовується прихильність громадянина, а тим чи вирішено його питання, чи отримала особа послугу, якої потребувала.

Шлях «заведення» послуг цих державних структур у ЦНАП виявився тернистим. Там де була політична воля керівника органу, то це проходило краще. До прикладу, Держгеокадастр, який на той час був у сфері координації Мінрегіону фактично за місяць перемістив державних кадастрових реєстраторів у ЦНАП. З іншими органами було складніше.

Натомість по послугах «місцевого характеру», тобто які були у сфері компетенції ОМС, і їх заведення (інтеграція у ЦНАП) відбувалося відносно просто. Звідси, у тому числі з підказок зарубіжних експертів, прийшло і ще одне рішення-рецепт – потрібно делегувати ОМС від держави – повноваження з надання наймасовіших, тобто базових адмінпослуг. При цьому щодо окремих сфер, то по суті йшлося про повернення в ОМС тих повноважень, які у них забрали у попередні роки.

Відтак, у листопаді та грудні 2015 року був черговий визначальний етап.

26 листопада 2015 року – були прийняті два Закони №834 та №835 щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно; а також юридичних осіб та ФОП. В містах обласного значення повноваження були делеговані від Мінюсту до органів місцевого самоврядування (в районах – передані до райдержадміністрацій). Також було впроваджено принцип екстериторіальності. Як результат – через високу мотивацію ОМС до задоволення попиту на послуги – кількість державних реєстраторів зросла у рази, зникли черги та причини вдаватися до корупції, аби лише потрапити на прийом до держреєстратора. Наразі ці послуги інтегровані у більшість ЦНАП, до прикладу, у тих, що моніторилися експертами (дані 2021 року), реєстрацію нерухомості здійснювали 87% ЦНАП ОМС.

Але ще успішнішою виявилася інша сфера. 10 грудня 2015 року – Законом №888 щодо розширення повноважень ОМС та оптимізації надання адміністративних послуг повноваження з реєстрації місця проживання були делеговані від Державної міграційної служби до ОМС/територіальних громад. До речі, важливо відзначити, що реєстрація місця проживання – була наймасовішою групою послуг. У результаті ця група послуг є найкраще інтегрованою у ЦНАП – її надавали практично 100% ЦНАП (до великої війни). Строки надання послуги зменшилися з тижня до 1 одного дня, а при правильній організації – послуга надається невідкладно.

Отже, звідси відзначимо ще один рецепт успіху для ЦНАП – повноваження, за які відповідає ОМС, легше і швидше інтегруються у ЦНАП. Бо ОМС самостійно може організувати їх надання. Тобто не потрібна складна взаємодія з бек-офісом – органом виконавчої влади, передачі документів, невизначеність з результатом. За рахунок зміни кількості власного персоналу, розподілу між ним працівниками, ОМС може гнучко регулювати навантаження на ЦНАП в цілому.

Окремо треба відзначити зв’язок ЦНАП із загальною децентралізаційною реформою, тобто об’єднанням/укрупненням територіальних громад. Саме там ЦНАП став важливим елементом реформи. Адже за влучним завданням одного з її ідеологів, заступника керівника Мінрегіону В’ячеслава Негоди «не повинні після укрупнення громад люди їхати за документом в райцентр». І саме ЦНАП дозволив «закривати» питання територіальної доступності до послуг. Адже у ЦНАП можна і свої послуги зберегти, і від державної влади послуги наблизити.

Також важливо, що ЦНАП можна створити у відносно короткі строки, що робило цей крок цікавим для керівників нових громад. Врешті ЄС у Висновку про кандидатство України відзначив як взаємопов’язані успішну децентралізаційну реформу та гарний досвід українських ЦНАП.

Тому тут варто окремо відзначити і 2016 рік – початок роботи на запит Уряду України Програми Європейського Союзу «U-LEAD з Європою», і зокрема напрямок ЦНАП.

І до цієї Програми були проекти міжнародної технічної допомоги (МТД), які працювали з цієї тематикою. Їх роль і допомога Україні теж була дуже важлива. Зокрема, варто відзначити і Проекти GIZ “Реформа управління на Сході України», і Проект ЄС, що працював з пілотними ЦНАП у західних областях України, і проекти ПРООН, і тренінги від Фонду Фрідріха Науманна тощо. Спільний результат U-LEAD з ОМС – за 5 років утворено та модернізовано 484 ЦНАП разом із 816 територіальними підрозділами, віддаленими робочими місцями та мобільними офісами. Продовжилася міжнародна підтримка ОМС по створенню ЦНАП і згодом. Зокрема, інституційну та навчальну допомогу громадам нині надають експерти шведського проекту PROSTO «Підтримка доступності послуг в Україні». Але саме U-LEAD дав системний підхід та значне стимулювання ОМС в утворенні і модернізації ЦНАП.

І це ще один рецепт успіху – комплексний підхід та ресурсне стимулювання прискорило процеси утворення ЦНАП. А високий фаховий рівень, пілотування нових рішень та їх мультиплікація, давали масштабні результати та економність. Дуже важливо відзначити, що за утворення ЦНАП бралися дуже багато громад, які формально не мали такого обов’язку за Законом. Але це вкотре підтвердило вмотивованість ОМС до найкращого обслуговування своїх мешканців.

Також саме завдяки мотивації ОМС забезпечувалася найкраща територіальна доступність до послуг, тому що відкривалися не лише ЦНАП, а й їх територіальні підрозділи та віддалені робочі місця.

До речі, треба нагадати, що в ті роки держава також була важливим ресурсом для стимулювання ОМС у питанні ЦНАП. Адже була доступна і інфраструктурна субвенція для ОТГ, і ресурси ДФРР та «прозорі офіси» Мінсоцполітики.

Варто зауважити, що на якомусь етапі постало питання про нові групи послуг у ЦНАП. Якщо орієнтуватися на життєвий цикл і потреби людини, то системно бракувало ще низки груп базових адмінпослуг: реєстрації актів цивільного стану (народження, шлюбу тощо), реєстрації транспортних засобів, адміністративних послуг соціального характеру (АПСХ). І 11 жовтня 2017 р. – розпорядженням КМУ №782  відбулося якісне розширення Переліку послуг органів виконавчої влади, які надаються через ЦНАП (зміни до розпорядження КМУ №523). Треба визнати, що з цими послугами і далі було непросто. Але все ж це прискорилася поступова інтеграція цих затребуваних груп послуг в ЦНАП, можливість ще більш комплексного обслуговування громадян.

Після 2019 року у сфері адмінпослуг держава зробила новий акцент на цифрову трансформацію. Але і з цим трендом роль ЦНАП не зменшилася. Навпаки – кількість послуг у ЦНАП невпинно зростала. 3 листопада 2020 року було ухвалено Закон №943 щодо мережі ЦНАП, тобто відбулося оновлення Закону «Про адміністративні послуги», зокрема і в частині організації діяльності ЦНАП.

Законом було зроблено і нормативний чіткий акцент на «перелік послуг» у визначенні ЦНАП замість надмірної уваги до моделі надання послуг («адміністратора»). Бо до того часу тривали експертні дискусії, і часом помилкове розуміння заважало швидкій інтеграції послуг у ЦНАП та власне швидкому (невідкладному) наданню окремих послуг. З ухваленням Закону ОМС/ЦНАП отримали ще більше автономії в питанні організації надання послуг.

Також цей Закон визначив цілі та перспективи розвитку мережі ЦНАП усіма територіальними громадами (з етапністю на 3 роки), заклав можливість для нової державної підтримки (субвенції) для ЦНАП.  З 2021 року дійсно з’явилася нова субвенція. Десятки ОМС отримали допомогу на облаштування приміщень, а сотні ОМС отримували державну допомогу на придбання обладнання.

На жаль, у лютому 2022 прийшла велика війна. Агресія рф вплинула на усі сфери життя. Але і тут ЦНАП знайшли своє місце. У ці драматичні часи багато ЦНАП почали працювати і як гуманітарні штаби, взяли навантаження по роботі з ВПО. Люди за різними проблемами йшли і йдуть у ЦНАП як місце, де їм зможуть допомогти.

Віримо в ЗСУ, дякуємо ЗСУ! І наближаємо разом Перемогу!

А резюмуючи, треба подякувати кожному працівнику ЦНАП за роботу. Основний рецепт успіху конкретного ЦНАП – це відповідальний підбір команди. Адже у ЦНАП повинні працювати лише професійні та доброзичливі фахівці, які з повагою ставляться до людини, зі щирою турботою відносяться до потреб кожного громадянина. Отже, мотивація України стати частиною Європейського Союзу, мотивація кожного ОМС створити найкращі умови проживання у своїй територіальній громаді, і мотивація кожного працівника і працівниці ЦНАП надати якісну послугу для кожного відвідувача – це і є загальний секрет успіху цієї реформи.

Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ.