Галина Третьякова виграла справу проти Верховної Ради. 

Як відомо, голову Комітета ВР з питань соціальної політики Галину Третьякову восени 2021 року відсторонили від п’яти пленарних засідань парламенту через її вислови стосовно загиблого депутата Антона Полякова.

«Як на мене, то це мінус один ворог. Засім – все добре», – прокоментувала тоді Третьякова загибель колеги у чаті фракції «Слуга народу».

Рішення Великої Палати ВС

Прикметно, що хоча ВП ВС і задовольнила апеляційну скаргу Третьякової, однак досить значна кількість суддів (8) висловила окремі думки, не погоджуючись з рішенням колег (включно з доповідачем по справі).

Отже, як зазначається у постанові ВП ВС, після перевірки факту неетичного коментаря парламент ухвалив рішення, згідно з яким позбавив Третьякову права брати участь у п`яти його пленарних засіданнях. Із цим рішенням вона не погодилася та звернулася до суду з вимогою про визнання зазначеного рішення протиправним і про його скасування.

Третьякова також просила суд зобов`язати відповідача опублікувати у газеті «Голос України» оголошення про пункт 1 резолютивної частини рішення суду та зобов`язати головуючого на пленарному засіданні ВР України оголосити про ухвалення цього рішення.

Галина Третьякова зазначала, що рішення Верховної Ради порушило її право на отримання виплат, пов`язаних із виконанням депутатських повноважень, на недоторканність честі, гідності та ділової репутації.

«Незважаючи на те, що оскаржене рішення вичерпало свою дію після того, як позивачка пропустила п`ять пленарних засідань ВР України, повне відновлення її порушених прав без визнання протиправним і скасування оскарженого рішення неможливе, бо відсутність позивачки на пленарних засіданнях ВР України була підставою для неотримання частини виплат, які вона мала отримати як народний депутат. Судове рішення є необхідним для подальшого стягнення позивачкою недоотриманих сум заробітної плати, вирішення питання про відшкодування завданої моральної шкоди, а також для відновлення доброго імені та ділової репутації», – зазначається у постанові ВП ВС стосовно мотивації Третьякової.

Велика Палата Верховного Суду мала з`ясувати, чи може адміністративний суд розглядати позов особи, яка є народним депутатом, про оскарження рішення парламенту, прийнятого щодо позивачки для забезпечення дотримання нею дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях. Вирішила, що позбавлення члена парламенту можливості брати участь у цих засіданнях є заходом дисциплінарного впливу, на який поширюється контроль адміністративного суду.

Рішення КАС ВС

Суд першої інстанції (КАС ВС) відмовив у відкритті провадження у справі. Вважав, що таку позовну вимогу не можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, як і загалом у судах, бо рішення, яке оскаржила позивачка, є внутрішнім управлінським. Мотивував ухвалу так: 

«Зміст правотворчих положень в контексті заявлених позовних вимог дає підстави вважати, що існують спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджуваних порушень прав чи інтересів може вимагати інших форм захисту». 

Оскаржене рішення є внутрішнім управлінським актом, бо спрямоване на внутрішню організацію відповідної форми діяльності ВР України (проведення пленарних засідань), а також на організацію політичної роботи народних депутатів. На таке рішення не поширюються правила частини першої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України. Тому заявлений позов не можна розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Поняття спору, який не можна розглядати в порядку адміністративного судочинства, у цій справі слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України у ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію не лише адміністративних, але й інших судів.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи Галини Третьякової, яка подала апеляційну скаргу

За змістом Регламенту розгляд питання про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях парламенту належить виключно до компетенції останнього. Дії щодо такого розгляду, а також їх результат (оскаржене рішення) стосуються реалізації відповідачем владних управлінських функцій на виконання повноважень, які він має відповідно до закону.

Оскаржене рішення є індивідуальним правовим актом, тобто офіційно оформленим результатом одностороннього волевиявлення органу державної влади, який стосується лише інтересів позивачки, її прав і обов`язків, оскільки породжує для неї певні юридичні наслідки, впливаючи на її поведінку та зобов`язуючи діяти певним чином.

За змістом оскаржене рішення є актом управління, бо фактично впливає на повноваження народного депутата, забороняючи їх реалізацію. Воно порушує права позивачки на участь у пленарних засіданнях ВР України (пункт 1 частини першої статті 6, частини друга та третя статті 10, пункти 3 та 4 частини першої статті 24 Закону України «Про статус народного депутата України» (далі – Закон № 2790-XII)), на отримання виплат, пов`язаних із виконанням депутатських повноважень (частина п`ята статті 33 Закону № 2790-XII), на недоторканність честі, гідності та ділової репутації (стаття 68 Конституції України). А якщо певний індивідуальний акт порушує права та інтереси фізичної особи, така особа має право звернутися за захистом її прав до суду, який має забезпечити їхнє ефективне поновлення.

Законодавство не передбачає іншого способу вирішення спору, крім як оскарження рішення ВР України у судовому порядку. Тому відмова суду у розгляді справи необґрунтовано обмежує право позивачки на доступ до правосуддя, фактично позбавляє її конституційного права на захист.

Доводи відповідача (Верховної Ради)

За правилами адміністративного судочинства можна оскаржити лише ті акти, дії чи бездіяльність парламенту, які він прийняв, вчинив, допустив у правовідносинах, в яких реалізовував свої владні повноваження.

Спільна діяльність народних депутатів на засіданнях ВР України під час її сесій є законодавчим процесом. Рішення щодо участі окремих народних депутатів у пленарних засіданнях є внутрішніми регламентними рішеннями, які спрямовані на внутрішню організацію відповідної форми діяльності парламенту (проведення пленарних засідань), а також на організацію політичної роботи народних депутатів.

Адміністративний суд не може втручатися у дискрецію органу державної влади поза межами перевірки відповідного рішення за критеріями, визначеними у статті 2 КАС України.

Прийняття оскарженого рішення належить до дискреційних повноважень ВР України. Тому розгляд питання щодо правомірності прийняття цього рішення виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а відповідний спір не може розглядати адміністративний суд.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1)         Оцінка аргументів сторін і висновків суду першої інстанції

(1.1) Чи може адміністративний суд розглядати позов особи, яка є народним депутатом, про оскарження рішення парламенту, прийнятого щодо позивачки для забезпечення дотримання нею дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях?

25. Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що спільна діяльність народних депутатів на засіданнях ВР України під час її сесій є законодавчим процесом. Проте такий висновок є безпідставним, оскільки не кожна спільна діяльність членів парламенту на його засіданнях охоплюється стадіями законодавчого процесу. Відповідач у спірних правовідносинах не здійснював законодавчої діяльності, а виявив, приймаючи оскаржене рішення стосовно позивачки, саме владні управлінські функції.

26. Велика Палата Верховного Суду раніше зазначала, що ВР України під час розгляду законопроєктів і прийняття законів на всіх стадіях законодавчого процесу (внесення (подання) законопроєкту, його попередній розгляд і обговорення у комітетах, обговорення, прийняття рішень щодо законопроєкту на пленарних засіданнях, підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності), не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує повноваження щодо законодавчої діяльності. Тому на спори про визнання протиправними діянь (дій чи бездіяльності) ВР України, вчинених саме під час законодавчого процесу, не поширюється юрисдикція адміністративних судів (див., зокрема, постанови від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18 (П/9901/947/18), від 2 квітня 2019 року у справі № 800/427/17, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/265/19 (пункти 29, 31), від 4 березня 2020 року усправі№ 9901/524/19 та від 3 лютого 2021 року у справі № 9901/292/20).Інакше кажучи, за правилами адміністративного судочинства можна оскаржити ті акти, дії чи бездіяльність ВР України, які вона прийняла, вчинила, допустила у правовідносинах, в яких реалізовувала свої владні управлінські повноваження.

27. Законодавча процедура регламентована у розділі IVРегламенту, тоді як глава 9 «Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України» (статті 51-53 Регламенту) вміщена у розділі ІІ «Організація роботи Верховної Ради України». Отже, застосування парламентом дисциплінарної процедури до народного депутата не охоплюється законодавчою процедурою.

….

36. Позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях ВР України за порушення дисципліни та норм етики є санкцією дисциплінарного характеру, яку ВР України застосовує, реалізовуючи саме владні управлінські, а не законодавчі функції. Застосування такої санкції є втручанням у свободу вираження поглядів, право особи, яка на постійній основі виконує повноваження народного депутата, на повагу до її приватного життя (у здійснення нею трудової діяльності), унеможливлює реалізацію цією особою на пленарних засіданнях прав, визначених у статті 11 Закону № 2790-XII, і може мати наслідком позбавлення права на виплати, пов`язані з виконанням депутатських повноважень.

37. Крім того, інформацію про позбавлення народного депутата за порушення ним дисципліни й етичних норм права брати участь у пленарних засіданнях ВР України повідомляють невизначеному колу осіб шляхом її оприлюднення у газеті «Голос України». Такі відомості можуть підривати довіру виборців до народного депутата та впливають на його ділову репутацію, оскільки ставлять під сумнів професійну компетентність. Це може мати наслідки для подальшої професійної кар`єри людини, зокрема і для можливості продовження нею публічної служби.

38. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України). Суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Цей принцип є однією з основних засад адміністративного судочинства (пункт 1 частини третьої статті 2 КАС України).

39. Елементом верховенства права (правовладдя) є заборона свавілля. Хоча дискреційні повноваження потрібні для виконання владою певних завдань у сучасних складних суспільствах, вони не мають здійснюватись у свавільний спосіб. Здійснення повноважень у цей спосіб уможливлює ухвалення істотно несправедливих, необґрунтованих, таких, що суперечать здоровому глуздові, або деспотичних рішень, що є несумісним із принципом правовладдя (пункт 52 Доповіді про правовладдя, ухваленої Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеційською комісією) на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року, CDL-AD (2011) 003rev).

40. Ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5 Конституції України). Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6 Конституції України). Здійснення державної влади відповідно до цих приписів у системі визначених Конституцією України стримувань і противаг забезпечує стабільність конституційного ладу, неможливість узурпації державної влади будь-яким органом або посадовою особою.

41. ВР України згідно зі статтею 51 Регламенту реалізує достатньо широку свободу розсуду, оцінюючи слова народного депутата на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи) на предмет того, чи є вони образливими. Така свобода за певних умов може мати наслідком прийняття свавільного рішення про позбавлення народного депутата за порушення ним дисципліни й етичних норм права брати участь у пленарних засіданнях ВР України і навіть призводити до узурпації влади коаліцією депутатських фракцій або депутатською фракцією, яка має права такої коаліції. Тому ця свобода розсуду парламенту не може бути безмежною та безконтрольною.

42. З огляду на вказане, а також враховуючи суворість дисциплінарної санкції, яку парламент, втручаючись у свободу вираження поглядів, може вжити до народного депутата, і можливі наслідки такої санкції для професійної діяльності як частини приватного життя та майнових прав цієї людини (отримання виплат, пов`язаних із виконанням депутатських повноважень), важливо, щоби дії та рішення ВР України про вжиття до народного депутата зазначеної санкції були предметом контролю незалежного та безстороннього органу. Останній повинен мати змогу перевірити, зокрема, наявність підстав для застосування парламентом відповідної санкції, дотримання ним належної процедури, а також пропорційність застосованого заходу втручання у свободи та права вчиненому народним депутатом діянню.

43. Велика Палата Верховного Суду вважає неприйнятним аргумент відзиву на апеляційну скаргу про те, що оскільки прийняття оскарженого рішення належить до дискреційних повноважень ВР України, то оцінка правомірності цього рішення виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

44. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

45. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцієюта законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина друга статті 2 КАС України).

46. Питання про притягнення народного депутата до відповідальності за порушення ним дисципліни й етичних норм, якщо конфлікт не вичерпаний на пленарному засіданні, вирішує орган, членом якого є цей депутат. Спершу відповідне питання за заявою народного депутата, депутатської фракції (депутатської групи) розглядає Комітет, що є органом ВР України, який формується з числа народних депутатів (частина перша статті 89 Конституції України,стаття 1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України»). А далі на підставі висновку Комітету – сам парламент на пленарному засіданні. Оскаржити таке рішення ВР України до іншого органу, ніж суд, немає можливості. Тому саме суд як незалежний і безсторонній щодо парламенту орган має виконувати функцію контролю за діями та рішеннями ВР України у дисциплінарній процедурі, передбаченій статтею 51 Регламенту.

47. Такі дії та рішення, що є наслідком реалізації ВР України широкої, але не безмежної свободи розсуду з оцінки як образливих слів народного депутата на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи), суттєво впливають на індивідуальні свободи та права народного депутата, до якого застосовують відповідну дисциплінарну санкцію. А за певних умов можуть навіть впливати на функціонування парламенту як демократичної інституції. Отже, ці дії та рішення не є спрямованими виключно на внутрішню організацію відповідної форми діяльності парламенту та політичної роботи народних депутатів. Тому необґрунтованими є висновки суду першої інстанції та доводи відзиву на апеляційну скаргу, згідно з якими оскаржене рішення є внутрішнім управлінським актом, на яке не поширюються правила частини першої статті 266 КАС України.

48. Судовий контроль за правилами адміністративного судочинства за рішеннями ВР України про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях є необхідним для збереження демократичних засад функціонування парламенту, зокрема і для того, щоби убезпечити конституційний лад від ситуацій, коли коаліція депутатських фракцій або депутатська фракція, яка має права такої коаліції (парламентська більшість), може позбутися під час пленарних засідань складу парламентської меншості, мотивуючи це поведінкою народних депутатів, що не відповідає етичним нормам.

49. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби(пункт 2 частини першої статті 19 КАС України).

50. За змістом частини четвертої статті 22 КАС УкраїниВерховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

51. Правила статті 266 КАС Українипоширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодозаконності дій чи бездіяльності Верховної Ради України (пункт 2 частини першої вказаної статті). За змістом частини другої статті 266 КАС України адміністративні справи, зазначені у пункті 2 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.

52. Ураховуючи висновок цієї постанови щодо виконання парламентом у спірних правовідносинах владних управлінських функцій і те, що позивачка перебуває на публічній службі, а рішення відповідача стосується проходження останньої та потребує судового контролю,Велика Палата Верховного Суду вважає, що адміністративний суд має юрисдикцію для розгляду цієї справи. Тому апеляційна скарга позивачки є обґрунтованою.

53. Звісно, право на доступ до суду не є абсолютним. Воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов, за яких суд повноважний розглядати позовну заяву. Але такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.

54. Велика Палата Верховного Суду вважає, що у ситуації позивачки відмова у відкритті провадження у справі шкодить суті її права на доступ до суду, бо вона не має іншого ефективного юридичного засобу захисту від рішення парламенту, внаслідок якого обмежені певні її права як народного депутата. Також ця відмова не переслідує жодну легітимну мету, яка могла би виправдати відсутність судового контролю за рішенням парламенту про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях через порушення дисципліни й етичних норм.

55. Питання про те, чи застосовувати у спірних правовідносинах припис частини третьої статті 245 КАС Українита чи вживати на його підставі заходи, про які позивачка просить у позовній заяві (зобов`язати відповідача опублікувати у газеті «Голос України» оголошення про прийняття судом пункту 1 резолютивної частини рішення суду, а головуючого на пленарному засіданні ВР України – оголосити про ухвалення цього рішення), має вирішити адміністративний суд під час розгляду справи по суті.

Отже, Велика Палата Верховного суду вважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права, помилково відмовляючи у відкритті провадження у справі.

Таким чином, ВП ВС задовольнила апеляційну скаргу Галини Третьякової.

Окремі думки

«Вважаємо, що суд не наділений повноваженнями вирішувати цей спір, оскільки не має права втручатися у політичні та внутрішньоорганізаційні питання діяльності парламенту. Отже, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про те, що рішення ВРУ про позбавлення народного депутата України права брати участь у п`яти пленарних засіданнях ВРУ не є владно-управлінським, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Отже, на нашу думку, помилковим є висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що питання про притягнення народного депутата до відповідальності за порушення ним дисципліни й етичних норм, зокрема рішення ВРУ про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях, може бути самостійним предметом судового розгляду», – зазначається в окремій думці, яку підписали 7 суддів Великої Палати, включно із суддею-доповідачем по справі. Також окрему думку виписав ще один суддя ВП.

Тобто, з рішенням ВП ВС були незгодні, по суті, 8 суддів Палати.