Антизерновий заколот в Євросоюзі – загроза спільній торговельній політиці

15 вересня спливає термін заборони імпорту українського збіжжя до п’яти сусідніх держав-членів Євросоюзу, що стане черговим тестом здатності Єврокомісії утримувати країни в рамках правового поля спільноти.

У середині квітня цього року низка держав-членів Євросоюзу, які межують з Україною (Болгарія, Польща, Словаччина та Угорщина) в односторонньому порядку заборонили імпорт низки сільськогосподарських продуктів з України, а Румунія лише пригрозила вдатися до такого кроку для захисту своїх фермерів. У відповідь 2 травня Європейська Комісія вжила виняткових, тимчасових та превентивних захисних заходів (Commission Implementing Regulation (EU) 2023/903 of 2 May 2023 introducing preventive measures concerning certain products originating in Ukraine), які замінили національні заборони на імпорт та обмежили імпорт з України пшениці, кукурудзи, ріпаку та насіння соняшнику до цих п’яти країн, дозволивши при цьому транзит цієї продукції до решти країн ЄС та третіх країн. Комісія разом з іншими кредиторами також виділила 1 млрд євро для подолання логістичних перешкод і зниження деяких витрат.

За 2022 рік Україна перевезла 60% свого експорту через «смуги солідарності» і 40% через Чорне море в рамках зернової угоди. Майже дві третини зерна, що перевозиться через держави-члени ЄС, транспортується дельтою Дунаю, переважно через Румунію, що також є найбільш ефективним і дешевим коридором. Іншим варіантом, який лобіює Литва, є Балтійський коридор, але він передбачає дві зміни залізничної колії, що збільшує витрати. Загалом, з травня 2022 року по червень цього року через ЄС і Молдову пройшло близько 45,5 млн тонн українського аграрного експорту, з яких 41 млн – зернові.

Демарш п’ятірки є порушенням законодавства Євросоюзу. Односторонні заборони на імпорт вимагають правового обґрунтування з боку ЄС, оскільки європейське законодавство вимагає уніфікованого підходу щодо заходів лібералізації по відношенню до третіх країн (ст. 207 Договору про функціонування ЄС). Крім того, принципи Спільної торговельної політики ЄС, закріплені в цій статті забороняють застосування кількісних обмежень до імпорту з третіх країн (ст. 1(2) Регламенту ЄС 2015/478 (Regulation (EU) № 2015/478 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2015 on common rules for imports (codification)). Водночас ст. 24 згаданого Регламенту передбачає винятки з цього правила, зазначаючи, що «цей Регламент не перешкоджає прийняттю або застосуванню державами-членами заборон, кількісних обмежень або заходів нагляду з міркувань суспільної моралі, державної політики або громадської безпеки, захисту здоров’я і життя людей, тварин або рослин». Відповідно Варшава обґрунтовувала заборону імпорту посиланням на положення про безпеку,  а Братислава – міркуваннями охорони здоров’я, оскільки у партії української пшениці, що не призначалася для ринку ЄС, були виявлені залишки забороненого пестициду.

При цьому цілі, які захищаються цим положенням, досить вузько тлумачаться Судом ЄС. Крім того, односторонні обмеження імпорту державами-членами зазвичай підлягають перевірці Судом на пропорційність. Хоча ймовірність того, що суд дав би позитивний висновок волюнтаристським рішенням учасників антизернового заколоту дуже мала, публічно Єврокомісія не ставила під сумнів пропорційність заходів. Комісія обмежилася нагадуванням про неприпустимість односторонніх заходів, вказавши на виключну компетенцію ЄС у сфері Спільної торговельної політики. Іншими словами Комісія ретельно уникала правового конфлікту і наголошувала на необхідності «пошуку рішень».

Важливим моментом є також правова основа захисних заходів Комісії, які обмежують імпорт сільськогосподарської продукції з України до п’яти держав-членів, але зберігають безмитний і неквотований доступ на ринки решти країн ЄС. Суперечності з положеннями про внутрішній ринок ст. 26 Договору про функціонування Європейського Союзу про вільну торгівлю є очевидними. Хоча гарантійні положення ст.4 Регламенту ЄС 2022/870 про тимчасові заходи з лібералізації торгівлі для України не містять чітких деталей щодо регіонального застосування гарантійних заходів у межах ЄС, ця концепція викладена у вищезгаданому Регламенті ЄС про спільні правила імпорту. Ст. 17 передбачає, що «Комісія … може у виняткових випадках дозволити застосування … гарантійних заходів, обмежених відповідним регіоном (регіонами), якщо вона вважає, що такі заходи, застосовані на цьому рівні, є більш доречними, ніж заходи, застосовані на всій території Союзу». Проте такі кроки «повинні бути тимчасовими та повинні якомога менше порушувати функціонування внутрішнього ринку». Очевидно, що Єврокомісія намагається уникати конфлікту з державами-членами на кордоні з Україною, і натомість розробила низку заходів фінансової, логістичної та інфраструктурної підтримки, а також заходів з обмеження імпорту до них.

21 липня Україна звернулася до Єврокомісії з проханням надати фінансову допомогу для покриття додаткових транспортних витрат, пов’язаних з використанням альтернативних маршрутів ЄС – смуг солідарності. За оцінкою Києва додаткові витрати становлять 30-40 євро за тонну. У листі також міститься прохання розширити ці смуги на 1-1,5 млн тонн на місяць за рахунок «зелених коридорів», в тому числі до Адріатичного моря, країн Балтії, до Німеччини та Нідерландів. Однак відповідне рішення щодо збільшення фінансування може бути прийнято лише після середньострокового перегляду бюджету, на який може піти ще кілька місяців.

25 липня на зустрічі міністрів сільського господарства ЄС Польща – разом з іншими чотирма прикордонними країнами ЄС: Болгарією, Румунією, Словаччиною та Угорщиною – наполягала на продовженні заборони  хоча б до кінця року (парламентські вибори у Польщі призначені на 15 жовтня). Однак не всі держави-члени підтримують цей крок: Данія, Нідерланди, Німеччина, Латвія, Люксембург і Франція висловили занепокоєння такою позицією антизернової п’ятірки. У найближчі тижні Єврокомісія повинна буде продемонструвати свою рішучість та вимагати дотримання європейського законодавства в повному обсязі усіма державами-членами.

Олена Стойко, спеціально для ЮВУ