Знищення професії юриста?

Висновок до проекту Закону України «Про юридичну (правничу) освіту і загальний доступ до правничої професії» № 7147 від 28.09.2017 р.

Необхідність прийняття будь-якого закону має бути обґрунтована щонайменше потребою практики. Необхідність підвищення якості освіти, в тому числі і юридичної, шляхом запровадження державних стандартів юридичної освіти, не викликає сумніву. Водночас ознайомлення з проектом Закону «Про юридичну (правничу) освіту і загальний доступ до правничої професії» (№7147) — (далі – Законопроект) дає підстави стверджувати, що в ньому допущено значну кількість суттєвих помилок, серед яких основна — це змішування права на доступ до юридичної освіти та права на доступ до юридичної, в тому числі правничої, професії.

Загальний погляд на законопроект

Це не відповідає ані чинному законодавству України, у першу чергу, Конституції України, ані міжнародній практиці отримання юридичної освіти, складання кваліфікаційних іспитів після проходження кількарічної практики після отримання вищої освіти та отримання доступу до відповідної юридичної професії. Аналіз змісту Законопроекту дає підстави стверджувати, що специфіка юридичної освіти в ньому врахована лише частково — у п 4 ст. 5 «Стандарт юридичної (правничої) освіти» та у ст. 21, яка вимагає своєї окремої оцінки.

Що стосується інших статей проекту закону, то вони однаковою мірою можуть бути використані в законі, наприклад, про медичну або біологічну та іншу освіту. Для цього необхідно лише змінити назву професії «правника» на іншу професію, «правничі школи», наприклад, на медичні чи інші школи, а спеціальність «право» на іншу спеціальність, і створено підстави для прийняття окремого закону щодо будь-якого з видів освіти, що є нонсенсом.

Окремої уваги заслуговує використана в Законопроекті термінологія, яка суперечить прийнятій у юридичній практиці, зокрема, «правник» замість «юрист», «правнича школа» замість ВНЗ, спеціалізація «право» замість «правознавство», «комбінована форма навчання» — аналогу не має. Запропонована термінологія не відповідає і Класифікатору спеціальностей. Крім того, не зрозуміло, як це все буде співвідноситися з існуючою спеціалізацію «правознавство» та кваліфікацією «юрист» з урахуванням того, що закон не має зворотної сили, про що розробники, здається, забули.

Саме по собі використання навіть у назві Законопроекту поняття «юридична (правнича) освіта» не є коректним, оскільки в чинному законодавстві України значиться термін «юридична освіта» (зокрема, в ст. 127 Конституції України: «на посаду судді може бути призначений громадянин України, … який має вищу юридичну освіту …», цей термін також використовується в законах України «Про прокуратуру», «Про судоустрій та статус суддів», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та ін.). Запропонована редакція призведе до змішування термінів і понять.

Законопроект містить цілу низку суперечностей. Наприклад, з одного боку надається автономія правничим школам, а з іншого залишається диплом державного зразка (ст. 26)

Також уперше в історії вищої освіти та нормотворчості України проект закону встановив пряму залежність між набутою в минулому освітою та порядком оцінювання якості освіти, при відсутності встановлення критеріїв самої якості, які б суттєво відрізнялися від існуючих. У ньому багато говориться про якість освіти, а реально виписані лише організаційні заходи, реалізація яких має, на думку розробників, забезпечити цю якість. Відсутність чітко встановлених критеріїв якості освіти заздалегідь створює основу для зловживання та суб’єктивної оцінки контролюючих органів.

Підвищення якості освіти з боку держави, відповідно до Законопроекту, полягає в посилені контрольно-наглядової функції існуючих та новостворених контролюючих органів, скорочення терміну між перевірками з 5 до 3 років, що закономірно призведе до відповідної психологічної напруги в діяльності ВНЗ та не відповідатиме практиці контрольних заходів з боку МОН до суб’єктів контролю.

Законопроект за змістом і формою викладення матеріалу нагадує відповідні інструкції, а зміст матеріалу — має рівень не закону, а підзаконного акта. Крім того, значна кількість положень, що визначає обов’язки ВНЗ, права контролюючих органів та принципи їх діяльності, не є новими, а застосовуються в процесі ліцензування та акредитації. Суть і спрямування роботи контролюючих органів не змінилася, змінилися лише назва та етапи такої діяльності.

У Законопроекті міститься значна кількість принципово нових поглядів, які при цьому не оформлені в норми права. Є намагання ввести нові поняття і дефініції, які не будуть сприйняті професійним середовищем. Ряд процедур не мають логічного завершення, не зрозумілим залишається, яким чином їх розпочинати, та як саме має бути задокументований результат.

Невідповідність нормам Конституції України

Згідно з п. 153 Розділу VII Законопроекту особи, які на момент набрання чинності цим Законом займаються діяльністю, визначеною в частині шостій статті 21 цього Закону, вважаються такими, що мають вищу (правничу) юридичну освіту протягом п’яти років з дня набрання чинності цим Законом. Якщо ці особи мають намір продовжувати свою професійну діяльність після спливу п’ятирічного терміну, вони відповідно до п. 130 ст. 21, повинні скласти Єдиний державний кваліфікаційний іспит зі спеціальності «право» та отримати доступ до здійснення професійної діяльності в сфері права.

Запропонована редакція Законопроекту в частині того, що всі юристи за виключенням суддів, адвокатів, прокурорів та нотаріусів, будуть мати юридичну освіту лише протягом 5 років, призведе до негативних наслідків у суспільстві через невизначеність — що робити іншим тисячам юристів, які працюють на інших роботах або нещодавно закінчили навчання й ще не працюють за фахом.

Чи можуть ці люди й надалі працювати за фахом, при цьому «не маючи» освіти в розумінні Законопроекту? Чи зобов’язані вони ще раз отримати юридичну (правничу) освіту? Чи потрібно їм проходити навчання повністю, оскільки в більшості з таких юристів, які давно отримали юридичну освіту, немає диплому бакалавра чи магістра (чи він не відповідає вимогам Законопроекту в частині кваліфікаційних характеристик), оскільки на той час їх ще не видавали?

Але при цьому це можуть бути особи з величезним юридичним досвідом: кандидати та доктори юридичних наук, доценти та професори, члени-кореспонденти й академіки Національної академії правових наук, заслужені юристи України, які внесли величезний вклад у розвиток правової науки нашої держави, а тепер виявилися «без юридичної освіти» й зобов’язані навчатися, писати магістерську роботу (хоча вони написали велику кількість праць і допомогли як наукові керівники тисячам студентів, аспірантам та докторантам написати дипломні роботи й захистити дисертації на здобуття наукових ступенів кандидатів і докторів наук). Причому, якщо ці юристи не мають ще однієї освіти, то зобов’язані будуть навчатися за денною формою навчання (ст. 4 Законопроекту). Тобто ці особи не зможуть працювати та виконувати свої зобов’язання перед роботодавцем та третіми особами, яким вони надавали юридичні послуги.

Із цього приводу слід зазначити наступне:

1. Статтею 21 Конституції України закріплено, що «усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними». У той же час прийняття запропонованої редакції Законопроекту закріпить такий стан справ, коли всі люди в Україні, які раніше здобули вищу освіту, продовжуватимуть її мати, на відміну від юристів (за виключенням 4 правничих професій).
2. Це звужує права юристів на працю, що суперечить ст. 22 Конституції України, відповідно до якої «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».
3. Згідно зі статтею 24 Конституції України «не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками».
4. Відповідно до ч. 1 ст. 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. В цій нормі втілене положення ч. 1 ст. 23 Загальної декларації прав людини, яка гарантує кожній людині право на працю і вільний вибір роботи. Вільний вибір виду діяльності встановлюється також у ст. 5-1 Кодексу законів про працю України як одна з гарантій забезпечення права громадян на працю.

Особа, яка реалізувала своє конституційне право на працю та обрала професійну діяльність у сфері права, не може бути обмежена в доступі до своєї праці, оскільки така можливість не передбачена Конституцією України. Пункт 153 Розділу VII Законопроекту прямо суперечить положенню ч. 1 ст. 43 Конституції України як такий, що порушує конституційне право на працю.

5. Відповідно до ч. 1 ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Як роз’яснено в рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року в справі № 1-7/9, дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється зі втратою ним чинності. Тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Зворотна дія законів та інших нормативно-правових актів в часі допускається лише в двох випадках:

1) коли санкція правової норми нового закону встановлює більш м’яку юридичну відповідальність ніж було передбачено попереднім законом; 2) коли диспозиція та/або гіпотеза правової норми нового закону скасовує юридичну відповідальність, яка була передбачена попереднім законом. Жодних інших підстав для застосування зворотної дії законів та інших нормативно-правових актів у часі Конституцією України не визначено. Пункт 153 Розділу VII Законопроекту вводить нові правила доступу до професії для осіб, які вже здобули вищу юридичну освіту й займаються професійною діяльністю в сфері права, тобто передбачає зворотну дію в часі для закону, який не скасовує чи пом’якшує юридичну відповідальність.

Відповідно до ч. 2 ст. 8 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй як акту, що має найвищу юридичну силу. Пункт 153 Розділу VII Законопроекту прямо суперечить Конституції України, а тому підлягає виключенню з його тексту.

Невідповідність положень Законопроекту нормам чинного законодавства України

Ряд норм Законопроекту розроблено без врахування існуючого правового регулювання і не відповідає вимогам, що встановлені чинним законодавством України, зокрема:

1. У преамбулі Законопроекту закріплено, що «Верховна Рада України, з метою гарантування високої місії правничої професії як професії, спрямованої відповідно до Конституції України на утвердження верховенства права, захист прав і свобод людини та підтримання публічного обвинувачення в інтересах суспільства, а також із метою гарантування якості юридичної (правничої) освіти як передумови доступу до цієї професії приймає цей закон».

Водночас мета Законопроекту сформульована некоректно, оскільки:

— ВРУ не може гарантувати високу місію правничої професії, а також не може гарантувати якість юридичної (правничої) освіти;

— Держава створює умови для здобуття освіти особами, а також забезпечує виявлення та усунення факторів, що перешкоджають реалізації прав і задоволенню потреб таких осіб у сфері освіти (Конституція України, закони України «Про освіту», «Про вищу освіту»);

— Держава гарантує усім громадянам України та іншим особам, які перебувають в Україні на законних підставах, право на здобуття освіти відповідно до стандартів освіти (Конституція України, Закон України «Про освіту»).

2. Відповідно до статті 3 Законопроекту «Цей Закон визначає засади Стандарт юридичної (правничої) освіти». У статті 5 законопроекту закріплені положення щодо стандарту юридичної (правничої) освіти.

Зазначені положення не узгоджуються з ч. 6 ст. 10 Закону «Про вищу освіту», відповідно до якої «стандарти вищої освіти за кожною спеціальністю розробляє центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки з урахуванням пропозицій галузевих державних органів, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти, і галузевих об’єднань організацій роботодавців та затверджує їх за погодженням із Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти». Крім того, закріплення в ст. 5 Законопроекту положення про встановлення стандарту юридичної (правничої) освіти, суперечить і положенням та порядку здійснення стандартизації в цілому, закріпленим чинним законодавством України.

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про стандартизацію», суб’єктами стандартизації є:

1) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері стандартизації;

2) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері стандартизації;

3) національний орган стандартизації;

4) технічні комітети стандартизації;

5) підприємства, установи та організації, що здійснюють стандартизацію.

Основні засади, процедура розроблення і прийняття національних стандартів визначені в ст. 17–22 Закону України «Про стандартизацію» і включають подачу пропозиції щодо проведення робіт з національної стандартизації; підготовку програми цих робіт; оприлюднення повідомлення про проект національного стандарту; розгляд отриманих коментарів, їх врахування чи обґрунтоване відхилення. Прийняття національного стандарту без проходження цих процедур законом не допускається.

Затвердження у Законопроекті стандарту юридичної (правничої) освіти та стандарту освітньої діяльності для правничих шкіл, здійснене суб’єктом, який не має відповідних повноважень, та без проходження встановленої процедури прямо суперечить вимогам чинного законодавства України.

3. Відповідно до ч. 4 статті 5 Законопроекту «Стандарт юридичної (правничої) освіти має гарантувати набуття таких спеціальних компетентностей: … знання засад, принципів та інститутів конституційного права, адміністративного права, і адміністративного процесуального права, цивільного права і цивільного процесуального права, кримінального права та кримінального процесуального права».

Водночас правник повинен знати засади, принципи та інститути, не лише зазначені в п. 4 ч. 4 ст. 5 Законопроекту, але й щодо інших галузей права, в тому числі адміністративного, господарського і господарсько-процесуального, фінансового, трудового, сімейного, екологічного, інформаційного тощо. Враховуючи, що ми зараз складає дорожню карту для приєднання до Європейського дослідницького простору, що країна впроваджує засади цифрової, інноваційної економіки, а також виходячи з того, що в ЄС в якості орієнтиру взято розвиток Європейського цифрового ринку та Європейського інноваційного ринку, підготовка юристів, які не володітимуть відповідними знаннями з цих напрямів, унеможливить для суб’єктів України співпрацювати на рівноцінних засадах, формувати якісно підготовленими юридичними кадрами органи державної та місцевої влади та виконувати взяті на себе державою міжнародні зобов’язання в цілому.

4. У ст. 7 Законопроекту визначені критерії стандарту освітньої діяльності для правничих шкіл. У п. 18 цієї статті передбачено, що стандарт освітньої діяльності для спеціальності «право» розробляє та затверджує Галузева експертна рада Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти.

Відповідно до ч. 1 ст. 64 Закону України «Про освіту» затвердження стандартів освіти віднесене до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки. Можливість затвердження стандартів освіти та освітньої діяльності яким-небудь іншим органом чи суб’єктом не передбачено законом.

Зазначений пункт Законопроекту не узгоджується і з ч. 3 ст. 9 Закону України «Про вищу освіту», відповідно до якої «стандарти освітньої діяльності розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки за погодженням з Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти

5. Згідно з ч. 2 ст. 10 Законопроекту «Зовнішнє забезпечення якості освітньої діяльності правничих шкіл та якості юридичної (правничої) освіти включає: попередню перевірку правничої школи на допустимість до первинного оцінювання; первинне оцінювання правничої школи; періодичну зовнішню перевірку якості юридичної (правничої) освіти». Зазначене положення не узгоджується з положеннями закону України «Про вищу освіту». Відповідно до ч. 3 ст. 16 Закону України «Про вищу освіту» «система зовнішнього забезпечення якості освітньої діяльності закладів вищої освіти та якості вищої освіти передбачає здійснення таких процедур і заходів:

1) забезпечення ефективності процесів і процедур внутрішнього забезпечення якості освітньої діяльності закладів вищої освіти та якості вищої освіти; 2) забезпечення наявності системи проведення процедур зовнішнього забезпечення якості;

3) забезпечення наявності оприлюднених критеріїв прийняття рішень відповідно до стандартів та рекомендацій забезпечення якості в європейському просторі вищої освіти;

4) налагодження доступного і зрозумілого звітування;

5) проведення періодичних перевірок діяльності систем забезпечення якості та механізмів роботи з отриманими рекомендаціями;

6) інших процедур і заходів».

6. У п. 82 ст. 21 Законопроекту визначено, що професійна незалежність правничої професії обумовлена основною метою діяльності – захистом прав та свобод людини, у тому числі в стосунках з органами державної влади та органами місцевого самоврядування (що відповідає сутності діяльності адвоката і прокурора), а також представленням державного обвинувачення в суді (що є однією з функцій прокуратури). Окрім адвоката і прокурора, у п. 84 ст. 21 до переліку правничих професій віднесені також суддя і нотаріус, однак їх професійна діяльність має іншу мету ніж визначено в Законопроекті.

Відповідно до ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» судову владу реалізовують судді та, у визначених законом випадках, присяжні шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур. Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Здійснення правосуддя у справі є явищем значно ширшим ніж захист прав і свобод людини.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про нотаріат» на органи і посадових осіб нотаріату покладається обов’язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності. Цей обов’язок не пов’язаний із захистом прав і свобод людини, він має інше спрямування та мету.

Окрім того, право на захист своїх прав та інтересів гарантується не лише фізичним особам. Зокрема, в ч. 1 ст. 15 Цивільного кодексу України визначено, що кожна особа має право на захист свого цивільного права в разі його порушення, невизнання або оспорювання. Відповідно до ч. 2 ст. 20 Господарського кодексу України, кожен суб’єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Із цих та багатьох інших норм чинного законодавства України слідує, що право на захист своїх прав та інтересів мають фізичні та юридичні особи, на захист інтересів — органи державної влади, органи місцевого самоврядування. Однак у Законопроекті це не враховано.

7. Положення ст. 21 законопроекту в частині визначення складу, порядку формування Галузевої експертної ради Національної агентства із забезпечення якості вищої освіти не узгоджується з положеннями ст. 21 Закону України «Про вищу освіту». Зокрема, Законопроектом передбачено склад Галузевої експертної ради (ГЕР) в кількості 17 осіб, натомість у чинному Законі «Про вищу освіту» — від 9 до 15 членів. Строк повноважень — 6 років (Законопроект), 3 роки — Закон «Про вищу освіту». Порушено вимоги щодо представництва та досвіду роботи для кандидатур, що пропонуються до складу ГЕР. Окрім того, усупереч чинному законодавству зі складу ГЕР виключено представників Національної академії наук і Національної академії правових наук України та представників органів студентського самоврядування та міжнародних експертів.

Також Законопроектом передбачено, що до складу ГЕР входить дві особи із числа суддів, обрані з’їздом суддів України. Водночас дане положення суперечить чинному законодавству, адже відповідно до ст. 52 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» перебування на посаді судді несумісне із зайняттям посади в будь-якому іншому органі державної влади, органі місцевого самоврядування та з представницьким мандатом. Суддя не може поєднувати свою діяльність із підприємницькою, адвокатською діяльністю, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу (крім викладацької, наукової чи творчої).)

Зважаючи на те, що Галузева експертна рада Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти визначається проектом як постійний, уповноважений державою, колегіальний орган, включення до його складу суддів буде порушенням вимоги щодо несумісності. Оскільки здійснення ними такої діяльності прямо заборонено профільним законом.

Крім того, згідно зі ст. 21 Закону України «Про вищу освіту», порядок висунення кандидатур й обрання членів галузевих експертних рад та положення про них затверджуються Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти. Відповідно, оскільки згідно із Законом України «Про вищу освіту» положення щодо галузевих експертних рад затверджуються Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти, то положення Законопроекту щодо Галузевої експертної ради Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (статті 15 – 20 Законопроекту) мають міститися не в Законі, а у відповідному положенні щодо такої ради.

8. Встановлення 10% (20%) квоти практичних працівників від загального складу науково-педагогічних працівників та гарантування студентам викладання навчальних дисциплін однією з офіційних мов Ради Європи, або доступ до програм обміну для навчання в іноземному вищому навчальному закладі, або навчання щонайменше впродовж одного семестру в іноземному вищому навчальному закладі навряд чи можна визнати «новим» стандартом юридичної освіти. У провідних університетах, в яких є юридичні факультети, та в юридичних ВНЗ до викладання завжди залучалися й продовжують залучатися практичні працівники, судді, прокурори, працівники органів слідства, експерти, адвокати тощо. Також уже на сьогоднішній день у провідних ВНЗ викладаються предмети іноземною мовою в рамках магістратури. При цьому слід враховувати положення щойно прийнятого Закону України «Про освіту» стосовно кількості курсів, що можуть викладатися іноземною мовою.

Щодо забезпечення доступу до програм обміну та навчання протягом семестру в іноземному вищому навчальному закладі то, відповідно до проекту, це обов’язок, що покладається на «правничу школу». Водночас академічна мобільність є категорією, закріпленою Законом України «Про вищу освіту», і ВНЗ вже мають обов’язок дотримуватися приписів чинного закону щодо академічної мобільності.

9. Статті 33 – 36 Законопроекту у частині визначення органів самоврядування необхідно узгодити зі ст. 39 Закону України «Про вищу освіту». Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 33 Законопроекту «в Україні діє самоврядування правничих шкіл в таких організаційних формах: загальні збори (конференції) науково-педагогічних працівників правничої школи; з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ; Рада деканів та ректорів правничих шкіл України».

Натомість згідно з ч. 1 та ч. 6 ст. 39 Закону України «Про вищу освіту» Вищим колегіальним органом громадського самоврядування закладу вищої освіти є загальні збори (конференція) трудового колективу, включаючи виборних представників із числа студентів (курсантів). Органом громадського самоврядування навчально-наукового інституту (факультету) є збори (конференція) трудового колективу навчально-наукового інституту (факультету), включаючи виборних представників із числа осіб, які навчаються в закладі вищої освіти. Таким чином, Закон України «Про вищу освіту» не передбачає організаційні форми самоврядування правничих шкіл, передбачені законопроектом.

10. Пункт 153 Розділу VII Законопроекту визначає, що особи, які на момент набрання чинності цим Законом займаються діяльністю, визначеною в частині шостій статті 21 цього Закону, вважаються такими, що мають вищу (правничу) юридичну освіту протягом п’яти років з дня набрання чинності цим Законом.

Відповідно до ст. 40 Закону України «Про освіту» після успішного завершення навчання за освітньою програмою здобувачі освіти (крім вихованців дошкільних закладів освіти) отримують відповідний документ про освіту. Документи про освіту видаються закладами освіти та іншими суб’єктами освітньої діяльності. Інформація про видані документи про середню, професійну (професійно-технічну), фахову передвищу та вищу освіту вноситься до Єдиного державного реєстру документів про освіту в порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Виходячи з положень Закону України «Про освіту», дія документів про освіту є безстроковою. Особа, яка здобула вищу освіту, не може бути визнана такою, яка більше не має вищої освіти. Факт здобуття вищої освіти не може визнаватися таким, що після спливу певного терміну припинився чи не відбувся, оскільки це не передбачено нормами чинного законодавства України.

Обмеження доступу до правничої професії

1. Згідно з п. 84 ст. 21 Законопроекту правничими професіями в Україні є суддя, адвокат, прокурор і нотаріус. Класифікатор професій ДК 003:2010 містить значно ширший перелік професій у сфері права, включаючи до нього також такі: науковий співробітник (інтелектуальна власність) — код 24.19.1; науковий співробітник (правознавство) — код 24.21.1; науковий співробітник-консультант (інтелектуальна власність) — код 24.19.1; науковий співробітник-консультант (правознавство) — код 24.21.1; начальник юридичного відділу — код 12.31; помічник юриста — код 34.36.9; юрисконсульт — код 24.29; юрист — код 24.21.2; юрист-міжнародник — код 24.21.2.

Для виключення цих професій з переліку правничий професій, що здійснено в Законопроекті, немає жодних обґрунтованих підстав.

2. Як визначено в п. 84 ст. 21 Законопроекту, правничими професіями в Україні є суддя, адвокат, прокурор і нотаріус. Доступ до правничих професій відбувається за дотримання умови складання Єдиного державного кваліфікаційного іспиту зі спеціальності «право» та отримання доступу до здійснення професійної діяльності в сфері права (п. 85 ст. 21).

Успішне складання Єдиного державного кваліфікаційного іспиту зі спеціальності «право» може бути вимогою для отримання доступу до посад в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, посад у юридичних особах приватного права (п. 87 ст. 21).

Це положення прямо суперечить нормам чинного законодавства України. Відповідно до ч. 1 ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на: законодавчу владу, єдиним органом якої є Верховна Рада України; виконавчу владу, до системи якої відносяться Кабінет Міністрів України, міністерства та відомства, місцеві державні адміністрації в областях і районах, містах Києві та Севастополі; судову владу, органами якої є суди.

За винятком суддів, інші представники правничих професій, визначені Законопроектом, не можуть займати посади в органах державної влади, оскільки:

— адвокатом є фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність — незалежну професійну діяльність щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту (п. 1, 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»); посада адвоката в органах державної влади відсутня;

— нотаріусом є уповноважена державою фізична особа, яка здійснює нотаріальну діяльність у державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіві або незалежну професійну нотаріальну діяльність (ч. 1 ст. 3 Закону України «Про нотаріат»); посада нотаріуса в органах державної влади відсутня;

— прокуратура України становить єдину систему, яка здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави (ч. 1 ст. 1 Закону України «Про прокуратуру»); прокуратура України не відноситься до органів державної влади; посада прокурора в органах державної влади відсутня.

Відповідно до ч. 1 ст. 140 Конституції України органами місцевого самоврядування є добровільні об’єднання територіальних громад у сільську, селищну, міську раду. Органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України). Посади судді, прокурора, адвоката чи нотаріуса в органах місцевого самоврядування відсутні.

Враховуючи, що до правничих професій у проекті віднесені суддя, адвокат, прокурор, нотаріус; а сама правнича професія в проекті визначена як «професійно незалежна та самоврядна», виникає питання: як суддя або прокурор як «незалежна та самоврядна» фігура здійснюватимуть свою діяльність з огляду на чинні закони України «Про прокуратуру» та «Про судоустрій та статус суддів»? Чи прокуратура перетвориться в самоврядну організацію? Але про це в Законопроекті відсутня будь-яка інформація.

Адже в частині, що стосується юридичних особах приватного права, то посади судді і прокурора не можуть існувати за межами судової системи чи системи прокуратури відповідно, це прямо заборонено законом. Посада нотаріуса з огляду на правовий статус органів нотаріату в юридичних особах приватного права відсутня. Посада адвоката відсутня в принципі, на що прямо вказується в законі.

Фактично, відповідно до Законопроекту за межами правників опинилися юристи, які працюють сьогодні в складі юридичних відділів та управлінь органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, врешті решт ВНЗ, які не лише здійснюють представницькі функції в судових органах, а виконують інші функції, пов’язані із правозастосуванням, зокрема, здійснюють договірну, претензійну роботу, перевіряють локальні правові акти на відповідність їх положенням законодавства, в першу чергу — юрисконсульти. За межами правничої професії опинилися викладачі права, науковці, що здійснюють науково-дослідну, консультативну, експертну діяльність у галузі права й працюють у науково-дослідних установах.

Тобто в Законопроекті штучно звужена сфера можливої діяльності юристів, що не відповідає також міжнародним документам. Достатньо згадати хоча би «Принципи та керівні положення ООН, що стосуються доступу до юридичної допомоги». В яких адвокат визначений лише як один із представників юрисконсультів.

Таким чином, зазначені положення Законопроекту є такими, що суперечать Конституції України і цілому ряду законів України.

Повна зміна організації навчання в частині визначення рівнів освіти, форм навчання та статусу ВНЗ

1. Згідно п. 2 ст. 1 Законопроекту, «юридична (правнича) освіта — вища освіта за спеціальністю «право», здобуття якої відбувається за наскрізною програмою в рамках магістерського рівня вищої освіти». Законопроект пропонує інші рівні освіти ніж сьогодні набуваються у ВНЗ відповідно до чинного закону України «Про вищу освіту». При тому, що саме на виконання вимог нової редакції цього закону вітчизняні ВНЗ в останні роки змінили свої освітні програми та отримали відповідні ліцензії.

Адже відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про вищу освіту»: «Перший (бакалаврський) рівень вищої освіти відповідає сьомому рівню Національної рамки кваліфікацій і передбачає здобуття особою теоретичних знань та практичних умінь і навичок, достатніх для успішного виконання професійних обов’язків за обраною спеціальністю. Другий (магістерський) рівень вищої освіти відповідає восьмому рівню Національної рамки кваліфікацій і передбачає здобуття особою поглиблених теоретичних та/або практичних знань, умінь, навичок за обраною спеціальністю (чи спеціалізацією), загальних засад методології наукової та/або професійної діяльності, інших компетентностей, достатніх для ефективного виконання завдань інноваційного характеру відповідного рівня професійної діяльності».

Таким чином, юридична (правнича) освіта може здобуватися не лише в рамках магістерського рівня вищої освіти, але й на рівні бакалавра. Водночас ліквідація освітньо-професійного рівня «бакалавр» обмежить доступ до професії. Ступенева освіта надає більше можливостей для отримання відповідних компетентностей, оскільки дозволяє врахувати й економічні можливості здобувачів юридичної освіти. Крім того, далеко не для всіх видів юридичної діяльності передбачається обов’язкова наявність освіти рівня «магістр права».

Законопроектом закладаються підстави для введення наскрізної магістратури, відповідно, знищуються можливості, передбачені чинним законодавством про вищу освіту, в частині вступу на магістратуру на базі диплому бакалавру. Введення наскрізної магістратури призведе й до знищення спеціалізацій в юридичній освіті, що жодною мірою не відповідає підвищенню якості освіти.

Крім того, введення наскрізної магістратури знищить можливість існування спільних магістерських програм, які нині відкриті низкою провідних ВНЗ України спільно з європейськими університетами та які пройшли відповідні процедури ліцензування в Україні та європейських країнах.

Це призведе до унеможливлення поступати в Україну студентам іноземних країн із бакалаврською освітою для отримання юридичної освіти, рівно як і позбавить можливості українських студентів продовжувати навчання в магістратурах іноземних університетів на базі диплому бакалавра. Що суперечить принципам академічної мобільності та праву на освіту, гарантованому Конституцією України. А також напряму впливатиме на пониження рейтингів українських ВНЗ.

2. Законопроект обмежує і форму отримання професії лише денною формою навчання, за виключенням тих, хто вже здобув вищу освіту за іншими спеціальностями, які юридичну освіту можуть здобувати в межах комбінованої форми навчання (Законопроект не роз’яснює, що собою представляє така форма). Запровадження цього положення суттєво скоротить кількість бажаючих отримати юридичну освіту.

Дані положення проекту також порушують ст. 53 Конституції України, відповідно до якої кожен має право на освіту та ч. 3 ст. 22 Основного Закону, відповідно до якої : «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».

3. Частиною 10 розділу VII Законопроекту закріплено, що «Вищі навчальні заклади, які не перебувають у підпорядкуванні центрального органу виконавчої влади в сфері освіти і науки і до набрання чинності цим Законом здійснюють підготовку фахівців за спеціальністю «право», продовжують таку підготовку в межах строку навчання за певною освітньо-професійною програмою до її завершення». Водночас зазначене положення, рівно як і інші положення цієї частини, суперечать положенням Конституції України. Адже на даний час існує велика кількість ВНЗ, які здійснюють підготовку фахівців за спеціальністю «право» та підпорядковані іншим, ніж МОН України, органам виконавчої влади, або є приватними вищими навчальними закладами.

Відповідно до ст. 24 Конституції України «не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками». Згідно зі ст. 13 Конституції України «держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом».

Тобто не можна обмежити право вищого навчального закладу здійснювати підготовку фахівців за спеціальністю «право» лише через те, чи підпорядкований такий ВНЗ МОНу, чи ні, чи державної він форми власності, чи ні. Для отримання такого права ВНЗ має дотримуватися вимог, встановлених державним стандартом стосовно правової спеціальності.

Щодо статусу педагогічних, науково-педагогічних та наукових кадрів, що займаються професійною юридичною діяльністю

Законопроект містить низку положень щодо вимог до науково-педагогічних працівників, які суперечать чинному законодавству України й носять дискримінаційний характер.

1. «Наукова місія правничих шкіл», визначена у ст. 37 Законопроекту, має обмежений характер, оскільки не враховує практичну, прогностичну та критичну функції правової науки, її зв’язок із правотворенням та правозастосуванням. Принципи правничих наукових досліджень, що викладені в ст. 38 Законопроекту, не є основними засадами такої діяльності. За своєю суттю — це права вченого, які, на відміну від ст. 5 Закону України «Про наукову та науково-технічну діяльність», викладені в значно скороченому вигляді.
2. Підпункт 1 п. 1 ст. 7 Законопроекту обмежує можливість науково-педагогічних працівників реалізовувати свої можливості та здібності — вони « не можуть суміщати таку діяльність із викладанням у більш як одній правничій школі», що прямо суперечить ст. 2-1 Кодексу України про працю, яка забороняє будь-яку дискримінацію в сфері праці та ч. 2 ст. 21 вказаного кодексу, відповідно до якої: «Працівник має право реалізувати свої здібності до продуктивної і творчої праці шляхом укладення трудового договору на одному або одночасно на декількох підприємствах, в установах, організаціях».
3. Обмеження також закладено підпунктом 4 п. 1 ст. 7 Законопроекту: «Науково-педагогічні працівники правничої школи володіють державною мовою, а також однією з офіційних мов Ради Європи на рівні, що забезпечує можливість як усного, так і письмового їх застосування, в тому числі в професійній сфері».

Дане положення суперечить ст. 10 Конституції України, відповідно до якої «Державною мовою в Україні є українська мова» і держава лише «сприяє вивченню мов міжнародного спілкування» (ч. 4 ст. 10 КУ). Оскільки жодна з мов Ради Європи не визнана офіційною мовою в Україні, не має підстав до кваліфікаційних вимог науково-педагогічних працівників включати вимогу щодо володіння іноземною мовою. Викладачі не є дипломатами, а викладацька діяльність — дипломатичною, до якої вимоги про володіння однієї з мов Ради Європи є обов’язковими.

У країнах Європи в деяких вузах викладання здійснюється, в тому числі, іноземною мовою, як правило, для іноземних студентів, і це, скоріше, є виключенням ніж правилом. У деяких вузах України здійснюється поступове впровадження практики викладання певних дисциплін іноземною мовою (в межах окремих магістерських програм) або за умови вступу на відповідну англомовну магістерську програму, в тому числі програму подвійного дипломування (ліцензовану в Україні та країні ЄС, зокрема), що, безумовно, є позитивним і створює певне підґрунтя для участі студентів у програмах обміну, вільному спілкування, розширені можливостей для співпраці. Така практика має розширюватися, але з додержанням вимог законодавства, в тому числі закону України «Про освіту».

4. Підпункт 5 п. 1 ст. 7 Законопроекту в частині покладання на науково-педагогічих працівників обов’язку «брати участь у міжнародних стажуваннях і конференціях та публікувати не менше однієї статті на рік у виданнях, що включені до міжнародних наукометричних баз даних Scopus та Web of Science», порушує принципи державного управління та регулювання в сфері наукової і науково-технічної діяльності, зокрема, вимоги пунктів 4, 7 ст. 46 Закону України «Про наукову та науково-технічну діяльність» — свободу наукової творчості та свободу поширення відкритої науково-технічної інформації, а також підпунк 9 п. 3 ст. 6 вказаного закону: науковий працівник має право підвищувати свою кваліфікацію. Участь у роботі конференцій і стажування, як і вибір видань, є правом вченого і держава не може унормовувати ці питання, покладаючи на вченого вказані обов’язки. Таке унормування суперечить ст. 54 Конституції України, відповідно до якої «Громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості» та ст. 41 Основного Закону, відповідно до якої: «Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності». Опублікування наукового твору — один із варіантів розпорядження результатами наукової творчості.

Крім того, застосування до юридичних досліджень вимог щодо обов’язкової публікації у виданнях, що включені до міжнародних наукометричних баз даних Scopus та Web of Science, не розв’язує проблеми, що стоїть перед українською наукою в цілому стосовно досягнення наукових результатів, про які буде повідомлений світ (шляхом можливості публікації у зазначених вище виданнях). Оскільки гуманітарні, суспільні науки не представляють цікавості для комерціалізації результатів наукових досліджень, що береться до уваги при публікаціях у зазначених виданнях. Видання, включені до міжнародних наукометричних баз даних Scopus та Web of Science, орієнтуються, в першу чергу, на результати наукових досліджень природничих наук.

Проаналізовані положення ст. 7 Законопроекту, крім того, не відповідають і вимогам ч. 3 ст. 22 Конституції України, відповідно до якої : «При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». Оскільки встановлені в ст. 7 проекту обов’язки однозначно звужують обсяг прав по розпорядженню результатами творчої діяльності, що встановлені в Цивільному кодексі України, спеціальному законодавству в сфері інтелектуальної власності.

5. Дискримінаційною та такою, що не має під собою законодавчого підгрунтя, є норма, яка міститься в п. 7 розділу VІІ «Прикінцеві та перехідні положення», відповідно до якої: «Особи, які на момент набрання чинності цим Законом займаються діяльністю, визначеною в частині шостій статті 21 цього Закону, вважаються такими, що мають вищу (правничу) юридичну освіту протягом п’яти років з дня набрання чинності цим Законом». Дана норма суперечить ст. 58.Конституції України, відповідно до якої: «Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі».

Наведене положення проекту стосується і науково-педагогічних працівників. Якщо через 5 років після прийняття закону вони не будуть вважатися такими, що мають юридичну освіту, виникає питання, а хто буде здійснювати фахову підготовку правників?

Щодо порушень правил нормотворчої техніки

1. Деякі положення Законопроекту не узгоджені між собою та суперечать одне одному:

1) у п. 83 ст. 21 Законопроекту зазначено, що самоврядність правничої професії включає участь представників правничої професій через самоврядні організації, зокрема, у формуванні Стандарту правничої освіти. При цьому Законопроект уже містить цей стандарт у ст. 5;

2) у п. 102 ст. 27 Законопроекту визначено, що Державна правнича екзаменаційна комісія є спеціальним колегіальним органом, уповноваженим державою проводити Єдиний державний кваліфікаційний іспит зі спеціальності «право». У п. 96 ст. 24 зазначено, що під час проведення Єдиного державного кваліфікаційного іспиту зі спеціальності «право» в кожному із закладів, де проводиться кваліфікаційний іспит, має бути присутнім щонайменше один член Державної правничої екзаменаційної комісії. Тобто проведення Єдиного державного кваліфікаційного іспиту зі спеціальності «право» одночасно віднесене і до виключної компетенції Державної правничої екзаменаційної комісії, і здійснюється якимись іншими закладами;

3) у п. 153 Розділу VII Законопроекту дається відсилання до ч. 6 ст. 21 Законопроекту, однак у нормі ст. 21 частина 6 відсутня, нумерація починається з номеру 81.

2. У Законопроекті безпідставно ігнорується існуюча уніфікована термінологія, вживана в законодавчих актах.

Зокрема, замість терміну «відносини», який вживається в статтях 1, 2 та інших нормах Цивільного кодексу України, статтях 1–4 та інших нормах Господарського кодексу України, статтях 1, 3, 8 та інших нормах Кодексу законів про працю України та багатьох інших нормативно-правових актах, Законопроект оперує термінами «стосунки» (п. 82 ст. 21) та «зносини» (п. 105 ст. 16, п. 152 ст. 28, п. 182 ст. 36).

3. У Законопроекті використовується термінологія, яка не має законодавчого тлумачення і зміст якої є незрозумілим.

Зокрема, в останньому абзаці п. 86 ст. 21 Законопроекту зазначено, що для цілей цієї статті стандартом професійної діяльності в сфері права є процесуальна або процедурна незалежність в професійній діяльності правника. По-перше, в цій нормі фактично вводиться ще один стандарт, стосовно чого зауваження подані вище. По-друге, ні Законопроект, ні жоден інший нормативно-правовий акт не містять дефініції терміну «процесуальна або процедурна незалежність в професійній діяльності правника» і не дають можливості встановити, що означає зміст цього терміну.

Загальні висновки

З огляду на викладене даний Законопроект має бути знятий з розгляду, оскільки суперечить статтям 10, 22, 41, 53, 54, 58 Конституції України, законодавству України, зокрема, законам України «Про наукову та науково-технічну діяльність», «Про прокуратуру», «Про судоустрій і статус суддів», «Про нотаріат», Кодексу законів про працю України, Цивільному кодексу України, законам у сфері інтелектуальної діяльності, юридичній термінології та фактично спрямований на: суттєве зниження привабливості здобуття юридичної професії в Україні; скорочення сфери професійної діяльності юристів; посилення адміністрування освітньої діяльності; запровадження основ суб’єктивізму в оцінці діяльності ВНЗ; сприяє розширенню монопольного становища адвокатури та підміні діяльності юрисконсультів адвокатами.

Ні в кого не виникає сумнівів, що юридичну освіту треба кардинально реформувати. Й до цього треба докладати великі спільні зусилля. Необхідно приймати новий стандарт у сфері юридичної освіти (до розробки якого долучати практиків), і робити це швидко, але в межах чинного законодавства «Про вищу освіту». Необхідно надавати студентам змогу отримувати компетентності, які дадуть їм можливість відповідати вимогам ринку. Необхідно залучати практиків до викладання, викладати іноземною мовою, активно здійснювати академічну мобільність.

Водночас отримання якісної юридичної освіти з відповідними компетентностями та стандартами не є тотожним доступу до юридичної, в тому числі правничої, професії. Це — найбільша вада законопроекту.

Прийняття запропонованої редакції Законопроекту призведе до обмеження права на працю для величезної кількості юристів, оскільки вони «не матимуть» освіти та будуть зобов’язані навчатися, замість того, щоб працювати.

Крім того, виникають економічні питання, в тому числі:

— за чиї кошти потрібно ще раз пройти юридичне навчання величезній кількості фахівців?

а) за кошти державного бюджету, але ж у пояснювальній записці зазначено, що положення законопроекту «не потребує додаткових витрат державного бюджету».

б) за кошти юристів «у минулому»? А якщо в них немає таких грошей? Якщо навіть є, чому вони зобов’язані сплачувати 5 років, щоб отримати диплом магістра за наявності дипломів про вищу юридичну освіту?

— хто компенсує час, який юристи «у минулому» будуть витрачати на повторне навчання?

— хто компенсує не отриману заробітну плату юристів «у минулому», яку вони не отримали, через те, що їх зобов’язали повторно отримати вищу юридичну освіту?

Для доступу до правничих професій слід здавати єдиний державний іспит. Але не на момент випуску з магістратури, де здаються іспити з відповідної спеціалізації, за якою навчаються магістри. І ці іспити мають бути однозначно підняті на більш якісний щабель. Водночас випускники ВНЗ отримують лише диплом магістра права, що підтверджує отримання вищої юридичної освіти, як і освіти з будь-яких інших спеціальностей, визначених законодавством.

Доступ до професії має здійснюватися після здавання єдиного державного іспиту, але лише після того, як декілька років випускники проходимитимуть юридичну практику. Так, як це має місце у європейських країнах, на які так активно посилаються розробники Законопроекту. Чи має це розповсюджуватися на юрисконсультів та інших — слід обговорювати. Для правничих професій — однозначно.

Закон не може мати зворотну силу. Відповідно ті, хто отримав вищу юридичну освіту, не можуть бути позбавлені права займатися юридичною діяльністю. Чи мають через якийсь перехідний період здавати єдиний державний іспит (але не отримувати для цього ще раз юридичну освіту з тими вимогами, що будуть визначені новим стандартом) особи, які хочуть отримати доступ до правничої професії — так, це може бути закріплено в законодавстві.

Існують і соціально-політичні питання: що стане через п’ять років із машиною, що має назву «держава Україна», якщо всі її гвинтики-юристи перестануть працювати й підуть навчатись? Ця машина перестане працювати! Реальні наслідки цього навіть важко передбачити. У будь-якому разі вони будуть руйнівними для нашої країни.

До підготовки правника слід ставитися надзвичайно відповідально. Але, коли є намагання штучно обмежити можливість в отриманні юридичної освіти й вважається, що  окремий закон реально вплине на якість підготовки, то це лише створює додаткові штучні бар’єри для юридичної допомоги та захисту прав людини.

Олена Орлюк, доктор юридичних наук, професор, академік НАПрНУ  

Наталія Мироненко, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрНУ

Анна Штефан, кандидат юридичних наук, завідувачка відділу НДІ інтелектуальної власності НАПрНУ

Джерело: ЮВУ