Державний контроль у сфері господарювання

Здійснення підприємництва повинно ґрунтуватися на таких правових засадах, які передбачають мінімальний вплив держави на суб’єктів господарювання (підприємців). Мінімізація державного впливу стала запорукою бурхливого розвитку в другій половині ХХ ст. низки азійських країн (Сінгапур, Гонконг, Південна Корея). Саме ці країни часто наводяться в якості прикладу встановлення оптимального балансу загальнодержавних та приватних інтересів у господарській сфері, який дозволяє розвивати економіку країни. Інші розвинуті держави заходу та сходу хоча й не виключають можливість державного впливу на економічні відносини, але намагаються його знижувати, мінімізувати можливий негативний вплив на комерсантів тощо.

Державний контроль: ситуація в Україні

На відміну від розвинутих країн, для республік колишнього СРСР, навпаки, властивим є збереження командно-адміністративних важелів управління економічними процесами, що залишається властивим і для України. При цьому існують і приклади успішних спроб подолання відповідних комуністичних наслідків, які ми можемо спостерігати на прикладі країн Прибалтики та Грузії. Особливо гостро зазначені проблеми стоять у сфері контролю за господарською діяльністю, що здійснюється відповідними державними органами.

Сучасний стан відносин у сфері державного контролю характеризується наступним. Здійснення державного контролю врегульовано Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – закон про державний нагляд). При цьому, вказаний закон не поширюється на дуже широке коло відносин за участю підприємців. Так, зокрема, закон не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення поступних заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя; державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду); державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Серед зазначених вище виключень окремі дійсно мають значну специфіку, а тому повинні бути врегульованими нормами спеціального законодавства, але ж доволі багато із зазначених випадків цілком можуть підкорятися загальним правилам.

Законодавче регулювання

Закон про державний нагляд передбачає, що нагляд (контроль) здійснюється у формі перевірок, які поділяються на планові та позапланові. Планові перевірки проводяться на підставі плану, складеного уповноваженим державним органом. Підстави проведення позапланових перевірок встановлюються законом. Рішення про їх проведення ухвалюється державним органом самостійно. Періодичність проведення планових заходів залежить від ступеня ризику, який може бути високим, середнім та незначним. Від ступеня ризику залежить також і перелік питань для здійснення планових заходів контролю.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), в разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт. При цьому існуюче законодавство не відносить такий акт до рішення органу владних повноважень, а тому його складання не може бути оскаржено в судовому порядку.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, звертається в порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. В разі необхідності вжиття інших заходів реагування, орган державного нагляду (контролю) протягом п’яти робочих днів із дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення перевірки, а у випадках, передбачених законом, також звертається в порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб’єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом. При цьому фактично суттєвих відмінностей вказані документи розпорядчого характеру не мають.

Як свідчить практика, існуючий механізм здійснення державного контролю призводить до того, що перевірки підприємців проводяться дуже часто, можливості оскаржити їх наслідки практично відсутні, коло питань, що з’ясовуються під час перевірки, доволі широке тощо. Вказані обставини суттєво ускладнюють здійснення підприємництва в Україні, призводять до «тінізації» економіки, сприяють існуванню корупції тощо.

Необхідність удосконалення законодавстваі конкретні пропозиції фахівців

Із метою розв’язання зазначених вище проблем та вдосконалення законодавства України фахівцями Міжнародної організації розвитку права (IDLO), що сприяє розробці та впровадженню проектів нормативно-правових актів «Одеського пакету реформ», був розроблений законопроект «Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку із забезпеченням мінімізації адміністративного тиску при здійсненні державного контролю у сфері господарської діяльності», відповідно до якого Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» запропоновано викласти в новій редакції. До числа основних положень цього законопроекту, які відрізняються від вже існуючих на сьогодні, слід віднести наступні.

По-перше, сфера дії закону, з одного боку, значно скорочена, з одночасним поширенням загальних засад здійснення контролю на більш широке коло відносин. Так, зокрема, передбачається, що контроль здійснюється виключно щодо тих суб’єктів господарювання, господарська діяльність яких створює значну небезпеку конституційним правам, життю та здоров’ю людини, майну та майновим правам фізичної чи юридичної особи та/або навколишньому середовищу. Разом із цим до числа виключень віднесені лише відносини контролю органами державної фіскальної служби, Національного банку України, Рахункової палати України, фінансового моніторингу, страхового нагляду, нагляду у сфері цивільної авіації, контролю при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя.

По-друге, законопроектом кардинально змінюється сама парадигма державного контролю. Так, зокрема, передбачається, що державний контроль у сфері господарської діяльності здійснюється виключно у формі моніторингу та перевірок. При цьому моніторинг полягає у здійсненні органом державного контролю (його уповноваженими посадовими особами) зовнішнього спостереження за господарською діяльністю відповідного суб’єкту господарювання та наслідками її провадження, без безпосереднього залучення такого суб’єкту. Моніторинг проводиться уповноваженим органом державного контролю шляхом збирання та аналізу відомостей про господарську діяльність підприємця. Збирання відомостей здійснюється виключно з використанням загальнодоступних джерел, статистичних даних, даних інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, відомостей публічних кадастрів, реєстрів та інформаційних систем, соціологічних та інших опитувань, досліджень, натурних спостережень, а також з наданих органу державного контролю звернень та скарг конкретних фізичних та юридичних осіб, громадських об’єднань. Орган державного контролю самостійно визначає порядок, обсяг, спосіб, періодичність (або безперервність) проведення моніторингу.

Виявлення за результатами проведення моніторингу відомостей, що прямо вказують або дають достатньо підстав вважати, що має місце порушення суб’єктом господарювання встановлених законодавством правил здійснення господарської діяльності у відповідній сфері, є підставою для проведення перевірки такого суб’єкту.

Проведення перевірок виключно на підставі рішення суду

Перевірка, як форма державного контролю у сфері господарської діяльності, полягає у встановленні компетентним органом державного контролю (його уповноваженими посадовими особами) в порядку та у спосіб, визначений законом, юридично значущих фактів щодо стану дотримання суб’єктом господарювання передбачених законодавством вимог у відповідній сфері господарювання, з безпосереднім залученням такого суб’єкту господарювання до проведення відповідних дій. На відміну від існуючої моделі, проект не поділяє перевірки на планові та позапланові, а прямо вимагає, щоб вони проводилися виключно на підставі рішення адміністративного суду.

Порядок проведення перевірки

По-третє, вдосконалений порядок проведення перевірки. Так, зокрема, передбачається, що підставами для прийняття відповідного судового рішення є: 1) встановлення під час здійснення моніторингу відомостей, що прямо вказують або дають достатньо підстав вважати, що має місце порушення конкретним суб’єктом (суб’єктами) господарювання встановлених законодавством правил здійснення господарської діяльності; 2) необхідність з’ясування виконання суб’єктом господарювання розпорядження про усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення перевірки, якщо у встановленому порядку він не надасть відомостей про підтвердження усунення порушень, що були виявлені в результаті попередньої перевірки; 3) реальна небезпека завдання або фактичне завдання істотної шкоди.

Перевірка проводиться щодо того кола питань та шляхом здійснення тих заходів контролю, які будуть зазначені у відповідному судовому рішенні. До числа відповідних заходів віднесено: огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності; огляд документів чи предметів; відбір зразків продукції; призначення експертизи; одержання пояснень, довідок, документів, відомостей із питань, що виникають під час державного контролю.

Законопроект передбачає зміну існуючих підходів до визначення строку проведення перевірки. Передбачено, що перевірка здійснюється в розумний строк, який не може перевищувати десяти робочих днів, а для суб’єктів мікро- та малого підприємництва – п’яти робочих днів. Допускається однократне продовження строку перевірки в судовому порядку не більше ніж на десять робочих днів виключно при наявності об’єктивних підстав для цього та з урахуванням результатів заходів контролю, які були проведені під час здійснення перевірки.

Законопроектом зберігаються існуючі позитивні положення, пов’язані з процесом проведення контролю, зокрема, про складання та зміст направлення на перевірку, про обов’язок надати відповідні документи та службові посвідчення, зробити відмітку в журналі перевірок (за його наявності), про обов’язковість проведення перевірки в присутності уповноважених осіб суб’єкта господарювання, про можливість застосування фіксації технічними засобами тощо.

Разом із цим у проекті уточняється, що не допускається здійснення перевірки в святкові, вихідні дні та в нічний час (з 22 до 6 години), крім випадків, коли робочим часом підконтрольного суб’єкта господарювання, який встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку, є виключно нічний час, або коли існує реальна небезпека завдання істотної шкоди. Місце проведення перевірки визначається виходячи із затверджених судом заходів контролю. Взагалі законопроектом передбачено викладення порядку проведення перевірки в одній статті, а не в декількох, як це має місце відповідно до чинного законодавства.

Щодо акта перевірки

Так, як і в чинному законі про державний контроль, у проекті передбачено, що в разі виявлення за результатами здійснення перевірки порушень вимог законодавства, посадова особа органу державного контролю складає акт перевірки. Але, на відміну від чинної редакції, в даному законопроекті прямо вказується, що акт перевірки, в розумінні законодавства про адміністративне судочинство, вважається рішенням суб’єкта владних повноважень. Таким чином, суб’єкт господарювання отримає змогу оскаржувати безпосередньо складання даного документу та його зміст. Важливою бачиться пряма вказівка на те, що в разі, якщо акт перевірки не був складений у встановлений законом строк, вважатиметься, що перевірка завершена та є такою, що не виявила порушень відповідним суб’єктом господарювання порядку здійснення господарської діяльності.

Реагування на наслідки перевірки

По-четверте, змінені підходи до реагування на наслідки проведеної перевірки. Так, законопроект передбачає, що акт перевірки є підставою для видання керівником органу державного контролю або його заступником розпорядження про усунення порушень, виявлених під час здійснення перевірки та/або звернення до адміністративного суду з позовною заявою про призупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг відповідним суб’єктом господарювання. Розпорядження може містити також і санкції, що мають бути застосовані до підприємця-правопорушника.

Підстави та порядок призупинення господарської діяльності

По-п’яте, окрема увага в законопроекті приділяється підставам та порядку призупинення господарської діяльності. Так, зокрема, передбачається, що повне або часткове призупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб’єктами господарювання в процесі здійснення державного контролю (при безпосередньому здійсненні перевірки або після її завершення та складання акта перевірки) може бути застосовано виключно за рішенням суду. При цьому призупинення господарської діяльності безпосередньо під час здійснення перевірки допускається у виключних випадках, коли існує реальна небезпека завдання істотної шкоди. За наявності відповідних підстав, орган державного контролю, що здійснює перевірку, самостійно приймає рішення про призупинення господарської діяльності та протягом 24 годин з моменту його прийняття повинен звернутися до адміністративного суду з відповідною позовною заявою. В позовній заяві про призупинення господарської діяльності та ухваленому щодо неї судовому рішенні зазначаються відомості про строк, на який призупиняється господарська діяльність, характер призупинення (повне або часткове), форма та порядок повідомлення суб’єктом господарювання відповідного органу державного контролю про усунення порушень.

Якщо суд відмовить в ухваленні рішення про призупинення господарської діяльності, то всі заходи контролю, що проводилися під час здійснення перевірки, повинні бути негайно припинені, а вилучені оригінали документів та майно повернені суб’єкту господарювання. Якщо це буде неможливо, держава відшкодовує суб’єкту господарювання завдані цим збитки.

Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб’єктами господарювання після призупинення господарської діяльності буде можливим із моменту вручення органу державного контролю, який ініціював призупинення, або відправлення суб’єктом господарювання рекомендованим листом з описом вкладення письмового повідомлення про усунення виявлених порушень.

Крім вищезазначеного, законопроект не передбачає закріплення загальних засад здійснення окремих заходів контролю, як це передбачено чинним законодавством, оскільки відповідні норми фактично дублюють положення відповідного спеціального законодавства. Також законопроект не передбачає існування спеціального центрального органу виконавчої влади, який би здійснював загальне управління в галузі державного контролю. Нарешті, з метою забезпечення реалізації положень законопроекту в частині отримання судового дозволу на проведення відповідних, передбачено внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України.

Вважаємо, що запропонованих змін буде достатньо для того, щоб суттєво вдосконалити відносини в галузі контролю, змінити карну та корупційно-небезпечну модель взаємовідносин держави та підприємців, сприяти розвитку підприємництва в країні.

Костянтин КАРЧЕВСЬКИЙ,
юридичний радник Міжнародної організації розвитку права (IDLO),
к.ю.н., доцент

Сергій ДРОЗАЧ,
координатор Одеського компоненту Міжнародної організації розвитку права(IDLO)

Євген БЕРДНІКОВ,
юридичний радник Міжнародної організації розвитку права (IDLO)

Олена КОПТЄВА,
юридичний радник Міжнародної організації розвитку права (IDLO),
к.ю.н.