Огляд практики розгляду справ зі спорів, які виникають у сфері містобудування та архітектурної діяльності

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОГЛЯД ПРАКТИКИ РОЗГЛЯДУ СПРАВ ЗІ СПОРІВ, ЯКІ ВИНИКАЮТЬ У СФЕРІ МІСТОБУДУВАННЯ ТА АРХІТЕКТУРНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
(ПОСТАНОВА ПЛЕНУМУ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ №21 ВІД 18.09.2015Р.)

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основи містобудування» містобудування (містобудівна діяльність) – це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об’єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об’єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Відносини у сфері містобудування, містобудівної, архітектурної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про Генеральну схему планування території України», «Про основи містобудування», «Про архітектурну діяльність», «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду», «Про землеустрій», іншими нормативно-правовими актами.

Згідно зі статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Однією з функцій управління у сфері містобудівної діяльності є контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об’єктів містобудування, проектної документації.

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» у частині першій статті 41 визначає державний архітектурно-будівельний контроль як сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Згідно з частиною другою статті 41 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На сьогодні чинним є Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

Відповідно до абзацу другого пункту 1 цього Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України діє відповідно до Положення про Державну архітектурнобудівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294.

Як показав аналіз судової практики, переважна більшість спорів у сфері містобудування, які передані на розгляд адміністративних судів, виникають у зв’язку зі здійсненням органами державного архітектурно-будівельного контролю заходів, спрямованих на дотримання суб’єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, та правомірності складення приписів, постанов про накладення штрафів за порушення містобудівної діяльності.

У цьому огляді наведено правові позиції Вищого адміністративного суду України, які сформовано в окремих справах з урахуванням законодавства, чинного на момент виникнення спірних відносин.

Статистичні показники

Як свідчать дані судової статистики, упродовж 2014 року на розгляді місцевих адміністративних судів перебувало 5059 справ зі спорів у сфері містобудування, планування і забудови територій, архітектурної діяльності, що становить 2% загальної кількості справ, які перебували на розгляді у цей період.

Адміністративні суди першої інстанції розглянули 4245 справ, серед яких 2247 справ – із задоволенням позовних вимог та в 1163 справах відмовлено в задоволенні позову.

У 2014 році в апеляційному порядку переглянуто 2293 рішення у справах цієї категорії. Із них 1617 рішень, або 71% переглянутих рішень, залишено без змін, 676 рішень (29%) змінено чи скасовано.

Упродовж минулого року Вищий адміністративний суд України переглянув 773 рішення, з яких 548 рішень, або 71% переглянутих у касаційному порядку рішень, залишено без змін та 225 рішень (29%) змінено чи скасовано.

Практика вирішення справ зі спорів, що виникають з приводу самочинного будівництва

Відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Частиною четвертою цієї статті передбачено, що якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.

Частиною сьомою цієї статті встановлено, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов’язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов’язана відшкодувати витрати, пов’язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.

Відповідно до статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об’єкта та компенсацію витрат, пов’язаних з таким знесенням (частина перша згаданого Закону).

За рішенням суду самочинно збудований об’єкт підлягає знесенню в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з компенсацією витрат, пов’язаних із знесенням об’єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.

Замовником робіт із знесення зазначеного об’єкта є орган державного архітектурно-будівельного контролю, за позовом якого ухвалено відповідне рішення суду. Виконання рішення суду, що набрало законної сили, щодо знесення самочинно збудованого об’єкта здійснюється відповідно до Закону України «Про виконавче провадження» (частина друга статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Справи зі спорів, що виникають з приводу самочинного будівництва, поділяються на дві категорії: справи про оскарження особами, які здійснили (здійснюють) самочинне будівництво, приписів органів архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинно збудованого об’єкта; справи за позовами органів архітектурно-будівельного контролю про знесення такого об’єкта.

Вивчення судових рішень показало, що під час вирішення першої категорії справ найчастіше виникає питання про наявність повноважень органу архітектурнобудівельного контролю виносити припис про знесення самочинного будівництва, яке суди вирішують по-різному.

Під час вирішення другої категорії справ неоднаково вирішується питання щодо визначеного позивачем предмета позову, наявності підстав для звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва.

Згідно з пунктом 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» посадові особи інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов’язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Характерним прикладом застосування положень частини першої статті 38 та пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо повноважень органів архітектурно-будівельного контролю є нижченаведене рішення.

Органи державного архітектурно-будівельного контролю наділені повноваженнями видавати приписи про знесення самочинного будівництва.

У червні 2013 року товариство з обмеженою відповідальністю «Австрія» звернулося до суду із позовом, у якому просило скасувати припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області від 18 грудня 2012 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 19 березня 2014 року у задоволенні позову відмовив.

Постановою від 14 травня 2014 року Харківський апеляційний адміністративний суд рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким позовні вимоги задовольнив. Скасував припис Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області

від 18 грудня 2012 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

У цій справі суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 16 грудня 2012 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області провела перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт перевірки.

Перевіркою встановлено факт самочинного будівництва (реконструкції) об’єкта будівництва, а саме проведення будівельних робіт із надбудови мансардного поверху будівлі. Інформація щодо наявності у забудовника права на виконання будівельних робіт та введення об’єкта будівництва в експлуатацію за вказаною адресою в інспекції відсутня.

Згідно з інформацією Департаменту містобудування, архітектури та земельних відносин Харківської міської ради від 16 січня 22 лютого 2012 року вихідні дані на реконструкцію зазначеного об’єкта управління не надавало, проектна документація не погоджувалась, земельна ділянка під зазначеним об’єктом будівництва у встановленому законодавством порядку не оформлена. Згідно з відповіддю Управління Держкомзему у м. Харкові від 7 грудня 2012 року в Управлінні не обліковуються документи, що посвідчують право Товариства з обмеженої відповідальністю «Австрія» на земельну ділянку за вказаною адресою.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Австрія» не виконало приписи Інспекції державного архітектурнобудівельного контролю у Харківській області від 18 грудня 2012 року, від 17 травня 2012 року, що є порушенням частин другої, четвертої, п’ятої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності.

У зв’язку з встановленими перевіркою обставинами відповідачем складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 грудня 2012 року, яким вимагається знести мансардний поверх будівлі та знести прибудову і ліфтову шахту до будівлі.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спірний припис виданий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, при цьому наявність порушення позивачем Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлена відповідачем та підтверджена в ході судового розгляду справи.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у відповідача не було повноважень на вчинення спірних дій, оскільки орган державного архітектурно-будівельного контролю не наділений повноваженнями щодо видання припису про знесення самочинно збудованого об’єкта.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погодилася з таким висновком апеляційного суду.

Проаналізувавши зміст частини першої статті 38 та пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Вищий адміністративний суд України дійшов висновку, що наведені норми дають підстави вважати, що орган державного архітектурно-будівельного контролю за наявності обставин, передбачених абзацом першим частини першої статті 38 цього Закону (у разі виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою), уповноважений та зобов’язаний видати припис про усунення порушень, у тому числі шляхом знесення самочинного збудованого об’єкта.

Цей припис є обов’язковою передумовою для можливості контролюючого органу на звернення до суду на підставі абзацу другого частини першої статті 38 вказаного Закону у зв’язку з його невиконанням.

Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України визнала помилковим висновок суду апеляційної інстанції про перевищення Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Харківській області повноважень при винесенні припису від 18 грудня 2012 року.

У свою чергу суд касаційної інстанції вказав, що суд першої інстанції, зважаючи на вказані норми та вирішуючи спір по суті, обґрунтовано посилався на наявність істотних порушень будівельних норм у зв’язку із самочинним будівництвом позивача.

Як встановлено судом, такі порушення підтверджені в ході попередніх перевірок відповідача, за результатами яких складено приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил:

від 21 червня 2012 року про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт, яким приписано негайно зупинити проведення будівельних робіт до отримання у встановленому порядку документа, що надає право на проведення будівельних робіт;

від 17 травня 2012 року, яким встановлено факт виконання будівельних робіт без отримання документа, який дає право виконувати такі роботи, та приписано усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, зазначені в приписі (статті 34, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 11, 17 Закону України «Про архітектурну діяльність».

Ці приписи були чинними та не виконаними на момент видання спірного припису від 18 грудня 2012 року, а також на момент розгляду справи в суді першої інстанції. Будьяких дій, направлених на їх виконання, позивач не вчиняв. За таких обставин колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що припис від 18 грудня 2012 року виданий Інспекцією державного архітектурнобудівельного контролю у Харківській області в межах повноважень, на підставі абзацу першого частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є правомірним, у зв’язку з чим необґрунтовано скасований апеляційним судом.

(Ухвала Вищого адміністративного суду України від 25 листопада 2014 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень – 41822184).

Як раніше зазначено, абзацом першим частини першої статті 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що у разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурнобудівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об’єкта та компенсацію витрат, пов’язаних з таким знесенням.

Аналіз судової практики показав, що органи державного архітектурно-будівельного контролю не завжди дотримуються порядку звернення до суду, визначеного цим приписом.

Як приклад судової практики наведемо відповідну справу.

Передумовою звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є видання таким органом припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області звернулась до суду з позовом до Особа 1, в якому просила прийняти рішення, яким зобов’язати Особа 1 виконати вимоги інспекції щодо припинення самочинного проведення будівельних робіт з добудови.

Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 20 липня 2011 року позов задовольнив. Постановою від 7 серпня 2014 року Львівський апеляційний адміністративний суд постанову суду першої інстанції скасував, ухвалив нову постанову, якою в задоволенні позову відмовив.

У цій справі суди встановили, що Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області проведено перевірку дотримання Особа 1 вимог чинного законодавства у сфері містобудування при проведенні будівельно-монтажних робіт.

За результатами проведеної перевірки контролюючим органом складено акт перевірки від 16 травня 2011 року, яким встановлено, що Особа 1 власними силами, самовільно провела будівельно-монтажні роботи з влаштування балконної плити довжиною 9 м і шириною 1,8 м, яка огороджена кованою решіткою з металоконструкцій з накриттям оцинкованою бляхою на рівні 2-го поверху з центрального фасаду житлового будинку з втручанням у дахову конструкцію приміщення, в якому знаходиться художня школа на першому поверсі, чим порушено вимоги статей 9, 27 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пунктів 9.17, 9.19, ДБН А.2.2-3-2004 «Склад, порядок розроблення, погодження і затвердження проектної документації для будівництва».

За вчинене правопорушення на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 13 травня 2011 року позивачем прийнято постанову про адміністративне правопорушення у сфері містобудування від 16 травня 2011 року, якою відповідача притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу за правопорушення у сфері містобудування в сумі 170 гривень.

Повторною перевіркою, проведеною позивачем 26 травня 2011 року, встановлено, що Особа 1 продовжує проведення будівельних робіт, у зв’язку з чим на підставі протоколу про адміністративне правопорушення від 26 травня 2011 року постановою про адміністративне правопорушення у сфері містобудування від 26 травня 2011 року відповідача притягнуто до відповідальності за продовження виконання будівельних робіт та накладено штраф у розмірі 850 гривень.

Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області листом від 27 травня 2011 року зобов’язала відповідача припинити виконання будівельних робіт на об’єкті та демонтувати самочинне будівництво до 10 червня 2011 року.

15 червня 2011 року позивачем складено акт перевірки щодо законності проведення будівельних робіт з добудови балкону до квартири, яким встановлено, що Особа 1 не виконано вимоги листа інспекції від 27 травня 2011 року.

З урахуванням наведеного Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Тернопільській області звернулася до суду з позовом про зобов’язання Особа 1 вчинити певні дії.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що відповідач не надав будь-яких дозволів державних органів на проведення робіт, тому проведені будівельно-монтажні роботи є самовільними, а тому позов підлягає задоволенню.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позову, виходив з того, що органом державного архітектурно-будівельного контролю порушено процедуру припинення самовільного будівництва та демонтажу. Не видано відповідний припис, а лист, яким зобов’язано відповідача припинити будівельні роботи та здійснити демонтаж самочинного проведеного будівництва, не зобов’язує відповідача до його виконання та не створює для позивача правових наслідків для звернення до суду з таким позовом.

Суд касаційної інстанції з посиланням на частину першу статті 38, пункт 3 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» погодився з таким висновком суду апеляційної інстанції, зазначивши, що передумовою звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про припинення будівельних робіт та знесення самочинного будівництва є видання таким органом відповідного припису. І тільки в разі його невиконання орган державного архітектурно-будівельного контролю має підстави для звернення до суду з відповідним позовом, про що обґрунтовано вказано судом апеляційної інстанції.

Суд зазначив, що за умови відсутності такого припису суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову, зазначивши при цьому, що лист позивача від 27 травня 2011 року № 02-132/910 про припинення самовільного будівництва та демонтажу збудованого не тягне для відповідача правових наслідків у вигляді обов’язковості його виконання, а невиконання вказаного листа не є підставою для звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про його примусове виконання.

(Ухвала Вищого адміністративного суду України від 2 квітня 2015 року, реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень – 43532189).

Правову позицію щодо застосування положень статті 376 Цивільного кодексу України та 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» під час вирішення справ про знесення самочинно збудованої будівлі виклав Верховний Суд України в особі цивільної та адміністративної палат у постанові, прийнятій 17 грудня 2014 року в цивільній справі № 6-137цс14 (реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень – 42390315). Усуваючи розбіжності у застосуванні судами цих законодавчих положень, Верховний Суд України зазначив таке.

У положеннях спеціальної матеріально-правової норми, що міститься в частині першій статті 376 Цивільного кодексу України, поняття самочинного будівництва визначено через сукупність його основних ознак, які виступають умовами або підставами, за наявності яких об’єкт нерухомості може бути визначений самочинним, а саме якщо: 1) він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена в установленому порядку для цієї мети; 2) об’єкт нерухомості збудовано без належного дозволу чи належно затвердженого проекту; 3) об’єкт нерухомості збудований з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Згідно з частиною другою статті 376 Цивільного кодексу України особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.

За змістом частин четвертої та сьомої статті 376 Цивільного кодексу України залежно від ознак самочинного будівництва зазначені в цих пунктах особи (особи, чиї права порушені самочинним будівництвом, орган державної влади або орган місцевого самоврядування) можуть вимагати від особи, яка здійснила самочинне будівництво: знесення самочинно збудованого об’єкта або проведення його перебудови власними силами або за її рахунок, приведення земельної ділянки у попередній стан або відшкодування витрат.

Виконувати будівельні роботи, підключати об’єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється.