Що пропонується в законопроєкті №6281 у зв’язку зі зміною адміністративно-територіального устрою

Обґрунтування необхідності ухвалення законопроекту

Протягом 2015-2020 років в Україні відбувалося реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади – так звана «реформа децентралізації». У 2020 році визначено адміністративно-територіальний устрій для формування на новій територіальній основі спроможних територіальних громад.

Кабінетом Міністрів України 12 червня 2020 р. прийнято 24 розпорядження про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад усіх областей України – загалом визначено території 1469 територіальних громад.

25 жовтня 2020 р. відбулись перші місцеві вибори депутатів сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів новоутворених територіальних громад та сформовано органи місцевого самоврядування на новій територіальній основі з розширеними повноваженнями та ресурсами.

Для визначення адміністративно-територіального устрою субрегіонального, себто районного рівня, як територіальної основи для діяльності органів державної влади та районних рад, Верховною Радою України ухвалено постанову «Про утворення та ліквідацію районів» (від 17 липня 2020 р. за № 807-ІХ), якою затверджено новий адміністративно-територіальний устрій районного рівня, внаслідок чого в Україні замість 490 утворено 136 нових районів, які включають також райони на окупованих територіях Автономної Республіки Крим, Донецької та Луганської областей.

25 жовтня 2020 р. відбулись перші місцеві вибори депутатів 119 утворених районних рад, розташованих на контрольованій території України.

Крім того, Законом України від 17 вересня 2020 р. № 907-ІХ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» внесено зміни до Бюджетного кодексу України, відповідно до яких розмежовано дохідні та видаткові джерела надходжень між районними бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування, закріплено фінансову базу за новоутвореними громадами для забезпечення виконання визначених законодавством повноважень.

Таким чином, у зв’язку із зміною адміністративно-територіального устрою України та для приведення у відповідність до бюджетного законодавства виникає необхідність внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині розподілу повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, районних та обласних рад, а також для розмежування повноважень районних та обласних рад.

Загальна характеристика законопроекту

Законопроектом пропонується, як написано в Пояснювальній записці, внести зміни до статей 1, 10, 11, 16, 26, 30, 31, 32, 33, 34, 36, 38, 43, 44, 49, 50, 51, 58, 63, 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема щодо:

• визначення повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів при цьому ліквідується розподіл сільських рад за чисельністю населення (до 500 осіб), міських рад міст районного та обласного значення, рад об’єднаних територіальних громад, себто градація міст за значенням ліквідовується;
• розмежування повноважень районних та обласних рад з урахуванням змін до бюджетного законодавства;
• усунення дублювання повноважень органів місцевого самоврядування різних рівнів.

Суспільні впливи та ризики в сфері регіональної політик

Законопроект, перш за все здійснює давно назрілі зміни щодо унезалежнення місцевих рад від директив Уряду, себто втручання держави в справи місцевого самоврядування. Це, зокрема зміни до статей 10 та 26 щодо організації діяльності місцевих рад, які можна розцінювати як позитивні. Однак, переважна більшість змін носить уточнюючий або редакційний характер, а не принциповий, який мав би бути направлений на унормування нової системи відносин, що виникла в країні внаслідок реформи децентралізації.

Так зміни до статей 1, 16, 26, 30, 31 переважно редакційні. Зміни до статті 32 присвячено розширенню повноважень сільських, селищних та міських рад у гуманітарній сфері, які до цього відносилися до сфер компетенції районних рад. Зміни до статті 33 знову редакційні. Зміни до статті 34 надають місцевим радам низку повноважень, але лише делегованих, а не власних.

Зміни до статті 37 знову редакційні та знову стосуються делегованих повноважень. Те саме має місце у статті 38. Стаття 43 хоча й повністю позначена як змінена, насправді зміст пункту 1 фактично повторює норми чинної редакції Закону й лише пункти 2 і 3 містять додаткові повноваження для обласних та районних рад. Так само Стаття 44 щодо делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям в пункті 1 практично повторює чинну редакцію й лише пункти 2 і 3 щодо обласних та районних рад несуть деякі зміни.

Статті 49, 50 та 51 несуть доволі косметичні зміни жодним чином не пов’язані з питаннями децентралізації. Стаття 58 містить чисто редакційні зміни пов’язані з виключенням впливу Кабінету Міністрів. Стаття 63 та 79 також мають суто редакційні зміни через скасування градації міст районного та обласного значення. На цих статтях внесення змін до чинного закону закінчується.

Таким чином, можна сказати, що законопроектом пропонується в основному редакційні та косметичні зміни, які мало пов’язані з тектонічними зсувами у організації місцевого самоврядування та державної влади, які відбулися з реформою децентралізації. Натомість питання базового та світоглядного порядку залишилися поза увагою автора – Кабінету Міністрів України.

Так нове поняття територіальної громади, яке виникло в країні та знайшло відображення в частині перший статті 1 чинного Закону не знайшло подальшого розвитку та усвідомлення в наступних статтях Закону. Так за змінами до Закону, ухваленими 2020 року, «територіальна громада – жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр» (курсив – О. С.). Очевидно що громада села, селища та міста сьогодні втратили той сенс, який вони мали далекого 1997 року при написанні чинної редакції цього Закону. Однак, на жаль, по всьому тексту збереглося старе, вже архаїчне, формулювання.

Так само невизначеним та неартикульованим залишилося питання районних у містах рад. Хоча стаття 5 чинного Закону чітко встановлює в пункті 1 що вони не входять в систему місцевого самоврядування, а за своєю правовою природою є деякою громадською організацією, (що може бути, а може й не бути), далі в Законі районні ради проходять як органи місцевого самоврядування на одному рівні з сільською, селищною та міською радами. Таке тлумачення повністю суперечить Конституції України, де районні у містах ради просто відсутні. Це й зрозуміло, оскільки представницькі органи можуть мати лише громади, а не штучно утворені їх частини.

Така плутанина буде й надалі породжувати невизначеність та конфлікти на місцях, тим паче що сьогодні рішення про утворення районних рад мають приймати не просто міські ради, а ради міських громад, куди можуть входити жителі інших адміністративно-територіальних одиниць, тому закономірно постане питання – а чому б і їм не утворити сільську чи селищну районну раду в міській громаді?

Таким чином, статті 2, 5 та 6 конче потребують нових редакцій, що відповідали б духу та букві реформи децентралізації, однак відповіді на ці ключові виклики законопроект Кабінету Міністрів України не дав.

Так само не вирішено (навіть не поставлено!) питання агломерацій навколо великих міст, які де-факто зрослися з навколишніми невеликими містами, селищами та селами, однак нормативного чи законодавчого врегулювання своїх відносин – не мають.

Залишилося поза увагою Кабінету Міністрів України й питання розробки та реалізації стратегій розвитку територіальних громад, які, очевидно, стоять на порядку денному усіх новостворених громад. Так само не знайшло відображення у законопроекті питання просторового планування території громад, хоч воно й міститься в нещодавніх змінах до Земельного Кодексу України, однак явно потребує чіткого викладення в базовому законі про місцеве самоврядування.

Висновок

Запропонований проект змін до закону «Про місцеве самоврядування в Україні», на жаль, носить косметичний та другорядний характер і не відповідає ключовим питанням порядку денного, які поставила перед суспільством реформа децентралізації. Ні нове розуміння поняття територіальної громади, ні питання «районних у містах» рад, ні проблеми агломерацій та питання просторового планування не знайшли свого вирішення в законопроекті Кабінету Міністрів України.

 Олександр Сергієнко, Інститут громадянського суспільства