Адвокатське самоврядування

Питання публічного правонаступництва за Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»

Конституцією України кожній особі гарантується право на професійну правничу допомогу. У випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно. Це право реалізується через діяльність у державі інституту адвокатури. Відповідно до статті 131-2 Конституції для надання професійної правничої допомоги в Україні діє адвокатура, незалежність якої гарантується. Засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської практики в Україні визначаються законом. Виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.

Особливість правового статусу адвокатури

Особливість правового статусу адвокатури посилюється метою служіння суспільному інтересу шляхом надання вільної й належної правової допомоги в поєднанні з державним контролем за здійсненням юридичної практики й дотриманням норм професійної етики у межах, які відповідають зазначеній меті, та в спосіб, визначений діючим законодавством України та міжнародними нормативними актами. Суспільний інтерес забезпечується, як належним правозастосуванням відповідними суб’єктами права, так і обов’язком держави на усунення порушень права та захистом охоронюваного законом інтересу кожної особи ефективним правовим захистом. Конституційна реформа в сфері судочинства, яка також встановила монополію адвокатів на представництво в судах і поетапне введення якої розпочнеться з 1 січня наступного року, привернула увагу професійної спільноти щодо відповідності статусу органів адвокатського самоврядування на виконання публічних, делегованих державою функцій, пов’язаних із допуском до професії та дисциплінарним контролем за якістю надання професійної правничої допомоги.

Практика ЄСПЛ

На прикладі декількох рішень Європейського суду з прав людини продемонструємо, як вирішувалися ці питання в країнах Західної Європи. Так, у справі «Касадо Кока (Casado Coca) проти Іспанії» (24.02.1994 р.) ЄСПЛ зазначив: «Суд, так само, як заявник і комісія, зазначає, що згідно зі ст. 1 Закону 1974 р. про професійні об’єднання вони є корпораціями публічного права. Що стосується колегій адвокатів, ця особливість правового статусу посилюється їхньою метою служити суспільному інтересу шляхом надання вільної і належної правової допомоги в поєднанні з державним контролем за здійсненням юридичної практики й дотриманням норм професійної етики».

Такий досвід був реалізований у Законі України «Про адвокатуру» від 19.12.1992 № 2887-XII.

Так, відповідно до положень статті 13 Закону були вперше утворені кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатів. Ось норма Закону: для визначення рівня професійних знань осіб, які мають намір займатися адвокатською діяльністю, вирішення питань про дисциплінарну відповідальність адвокатів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі утворюються строком на 3 роки кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури. Ці комісії утворюються в складі двох палат – атестаційної та дисциплінарної. Положення про кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури та Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури затверджені Указом Президента України від 05.05.1993 року. Таким чином, законодавець визначив кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури, як юридичні особи публічного права.

П’ятого липня 2012 року був прийнятий Закон України № 5076 «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі – Закон № 5076). У процесі реалізації положень цього закону, відповідно до Перехідних положень, кваліфікаційнодисциплінарні комісії адвокатури в регіонах були зобов’язані скликати установчі конференції адвокатів та сформувати органи адвокатського самоврядування в новому складі. На Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури покладалися питання організації установчого з’їзду адвокатів України.

Виконання приписів нового закону на регіональному рівні відбулося у вересні–жовтні 2012 року. В цей же період, відповідно до п. 6 Перехідних положень закону, кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури та ради адвокатів в кожному регіону провели свої перші засідання протягом 10 днів після проведення установчих конференцій.

Ігнорування ВКДК та РАУ вимог закону

Слід зазначити, що Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури та Рада адвокатів України, склад яких був сформований установчими конференціями регіонів шляхом делегування своїх представників та Установчим з’їздом адвокатів, приписи пункту 6 Перехідних положень не виконали.

Установчий з’їзд адвокатів України був призначений на листопад 2012 року. 17 листопада цього ж року з’їздом утворена Національна асоціація адвокатів України (далі – НААУ), а через два дні Національна асоціація адвокатів України була зареєстрована як юридична особа приватного права.

Проте, що на четвертому році свого існування НААУ стала перейматися власним статусом, свідчить звернення професійної організації адвокатів до Конституційного Суду України, яка 13 червня 2016 року вирішила дізнатися, чи має НААУ ознаки юридичної особи публічного права, а також, чи виконують органи адвокатського самоврядування управлінські функції.

Можливо, це питання (щодо власного статусу) не було б і в подальшому цікавим Національній асоціації адвокатів України, якби самі адвокати не зацікавились, яким чином юридична особа приватного права – НААУ, раптово, всупереч положенням діючого законодавства, з 2013 року стала засновником юридичних осіб публічного права – кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури регіонів, діючих із 1993 року. Зазначено, що Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури так і залишилася юридичною особою публічного справа, створеною Указом Президента України у 1993 році, яка просто змінила назву та склад за новим законом.

Що в дійсності відбулося?

Для з’ясування відповіді на це питання повернемося до положень профільного закону. Згідно, абзацу третьому пункту 7 Перехідних положень закону № 5076-ІV Вища кваліфікаційна комісія адвокатури, кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури, сформовані відповідно до цього закону, є правонаступниками Вищої кваліфікаційної комісії адвокатури при Кабінеті Міністрів України, кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури, сформованих до набрання чинності цим законом. Зміна відомостей в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців стосовно Вищої кваліфікаційної комісії адвокатури при Кабінеті Міністрів України, кваліфікаційнодисциплінарних комісій адвокатури здійснюється в порядку, встановленому Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців».

Пунктом 2 Указу Президента України «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України» від 31.10.2012 року № 620/2012 Кабінету Міністрів України доручено забезпечити здійснення заходів, що випливають з абзацу третього пункту 7 розділу X Перехідні положення Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність».

На виконання доручення Президента України щодо здійснення заходів, які випливають з абзацу третього пункту 7 розділу X Перехідні положення Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», Міністерство юстиції України 27.12.2012 року повідомило, що при надходженні до державного реєстру пакету документів, необхідних для проведення державної реєстрації змін до установчих документів юридичної особи, державним реєстратором будуть вчиненні такі дії відповідно до законодавства. За висновком Мін’юсту зміна відомостей в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців стосовно Вищої кваліфікаційної комісії адвокатури при Кабінеті Міністрів України має відбуватися шляхом проведення державної реєстрації змін до установчих документів.

Вирішуючи справу про відповідність дій державного реєстратора, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури про визнання незаконними дій, Вищий адміністративний суд України в своїй ухвалі у від 16.07.2013 року у справі № К/800/31570/13, зазначив наступне:
«Відповідно до пункту 2.1 Державного класифікатора України «Класифікація організаційно-правових форм господарювання» ДК 002:2004, затвердженого наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 28.12.2004 року № 97, організаційно-правова форма – форма здійснювання господарської (зокрема підприємницької) діяльності з відповідною правовою основою, яка визначає характер відносин між засновниками (учасниками), режим майнової відповідальності по зобов’язаннях підприємства (організації), порядок створення, реорганізації, ліквідації, управління, розподілу одержаних прибутків, можливі джерела фінансування діяльності тощо.

Пункт 3.8.6 Державного класифікатора, а саме позиція «інші організаційно – правові форми» застосовується як виняток тільки в разі неможливості віднесення суб’єкта до будь-якої з визначених у класифікації організаційних форм.

Відповідно до частини 1 статті 14 Закону України «Про адвокатуру», Вища кваліфікаційна комісія адвокатури розглядає скарги на рішення кваліфікаційно-дисциплінарних комісій. Вона має право скасовувати або змінювати рішення кваліфікаційно-дисциплінарних комісій.

Згідно із частиною 1 статті 52 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є колегіальним органом, завданням якого є розгляд скарг на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури.

У зв’язку з тим, що Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури при Кабінеті Міністрів України неможливо віднести до будь-якої з визначених у Державному класифікаторі організаційно-правових форм, ця організація відноситься до категорії: «інші організаційно-правові форми» (код 995).

Виходячи з аналізу завдань та функцій, виконання яких покладено на Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури при Кабінеті Міністрів України та Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, організаційно-правова форма ВКДК адвокатури порівняно з Вищою кваліфікаційною комісією адвокатури при Кабінеті Міністрів України не змінилася.

Враховуючи це, можна стверджувати, про відсутність будь-яких підстав для проведення реорганізації Вищої кваліфікаційної комісії адвокатури при Кабінеті Міністрів України шляхом її перетворення у Вищу кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури».

Зазначені висновки безпосередньо стосуються й порядку правонаступництва кваліфікаційнодисциплінарних комісій адвокатури, юридичних осіб, створених на підставі Указу Президента України від 05.05.1993 року для виконання завдань, визначених статтею 13 Закону України «Про адвокатуру», згідно якої для визначення рівня професійних знань осіб, які мають намір займатися адвокатською діяльністю, вирішення питань про дисциплінарну відповідальність адвок атів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі утворюються строком на 3 роки кваліфікаційнодисциплінарні комісії адвокатури.

Ці комісії утворюються в складі двох палат атестаційної та дисциплінарної. Відповідно до положень статті 50 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури утворюється з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів.

Статус КДК

З аналізу наведених норм вбачається, що кваліфікаційно-дисциплінарні комісії наділені владними управлінськими функціями на основі законодавства, властивими лише йому, рішення їх поширюється на будь-яку особу, що звертається до неї. Створюється така комісія шляхом обрання до неї членів за певною процедурою та на певний строк, що, в свою чергу, виключає наявність ознак добровільного громадського об’єднання.

Кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури підпадають під визначення, надане в пункті 7 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому входять до кола суб’єктів владних повноважень, дії яких можуть оспорюватися в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України ( правова позиція ВСУ від 6 вересня 2016 року).

Отже, законодавець визначив статус кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури регіонів та Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, діяльність яких не припинялася з моменту утворення в 1993 році, у формі діяльність юридичних осіб публічного права (вперше створені на підставі Указу Президента України від 05.05.1993 р. №155 «Про затвердження Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, Положення про Вищу кваліфікаційну комісію адвокатури»).

Частиною 1 статті 43 Закону № 5076-VI визначено, що адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов’язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.

Організаційні форми адвокатського самоврядування

Організаційними формами адвокатського самоврядування є конференція адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рада адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Рада адвокатів України, з’їзд адвокатів України. Адвокатське самоврядування здійснюється через діяльність конференцій адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), рад адвокатів регіону (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, ревізійних комісій адвокатів регіонів (Автономної Республіки Крим, області, міста Києва, міста Севастополя), Вищої ревізійної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з’їзду адвокатів України.

Статус НААУ

У свою чергу, відповідно до статті 45 закону, Національна асоціація адвокатів України є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об’єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування з’їздом адвокат України, який також затверджує статут цієї організації.

Відтак НААУ є недержавною некомерційною професійною організацією, яка об’єднує всіх адвокатів України та утворюється з метою забезпечення реалізації завдань адвокатського самоврядування.

1) представляє адвокатуру України у відносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадськими об’єднаннями та міжнародними організаціями, делегує представників до органів державної влади;

2) захищає професійні права адвокатів та забезпечує гарантії адвокатської діяльності;

3) забезпечує високий професійний рівень адвокатів України;

4) забезпечує доступ та відкритість інформації стосовно адвокатів України;

5) виконує інші функції відповідно до цього закону. Національна асоціація адвокатів України є юридичною особою та діє через організаційні форми адвокатського самоврядування, передбачені цим законом.

Таким чином, недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» за способом утворення та функціями, які на неї покладені, є новоствореною юридичною особою приватного права, діяльність є подібною до діяльності, описаної в класі 94.12 «Діяльність професійних громадських організацій» КВЕД. Цей клас включає її діяльність організацій, інтереси членів яких зосереджуються на певній сфері знань або сфері професійної діяльності (такій, як медична, юридична, бухгалтерська, проектна, архітектурна тощо), діяльності з представництва у відносинах з державними установами, зв’язків із громадськістю тощо (постанова Вищого адміністративного суду України від 7 квітня 2016 року, справа № 826/23832/15, К/800/4812/16).

Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» не передбачає, що Національна асоціація адвокатів України може бути засновником органів адвокатського самоврядування, зокрема, юридичних осіб публічного права – кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури.

Відповідно до пункту 3.7.10 Статуту Національна асоціація адвокатів України як юридична особа приватного права може засновувати або вступати в міжнародні, всеукраїнські громадські (неурядові) організації, підтримувати контакти та зв’язки, укладати угоди. Крім того, НААУ має право вести господарську діяльність через підприємства та госпрозрахункові установи з метою отримання прибутку.

Щодо обов’язковості членства в НААУ

Одночасно, Закон № 5076 не передбачає обов’язкового членства в Національній асоціації адвокатів України, проте встановлює так зване «автоматичне» членство адвокатів, після набуття права на професію, що відповідно до рішення ЄСПЛ від 29.04.1999 р. у справі «Шассанью та інші проти Франції» визнано порушенням ст. 11 Європейської конвенції з прав людини законодавче зобов’язання особи приєднатися до асоціації всупереч її бажанню. Судом у цій справі встановлено, що було допущено втручання в «негативне» право на вступ до асоціації, тобто право не входити до об’єднання всупереч власній волі. Суд також визнав порушенням відсутність у членів асоціації жодного реального шансу на припинення членства в цій асоціації.

Слід зазначити, що Перехідні положення до Закону № 5076, Указ Президента № 620 від 31.10.2012 року надали всі необхідні правові інструменти, а саме інститут публічного правонаступництва, забезпечити належну трансформацію кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури відповідно до положень нового закону. Належний публічний статус КДКА може бути достатньо просто поновлений і зараз, адже жодна з цих комісій не перебуває в процесі ліквідації. Проте, якщо не виправити це зараз, наслідки можуть бути достатньо складними для усієї правової системи держави.

Напередодні законодавчо встановленої адвокатської монополії усім державним інститутам слід визначитися, чи відповідає діяльність Національної асоціації адвокатів України, спрямована на перетворення регіональних КДКА з юридичних осіб публічного права на приватні, меті реформування правової системи держави. Чи не стануть такі неконтрольовані дії НААУ, які відбулися протягом останніх років, підставою для сумнівів у належному статусі кожного адвоката, насамперед захисника у кримінальних справах, частина рішень в яких, безумовно, буде перевірена Європейським судом з прав людини.