Нова карта країни.

Верховна рада в середині липня затвердила нові межі районів, скоротивши їхню кількість в три з половиною рази. Автори і прихильники нового адміністративно-територіального устрою стверджують, що він підвищить ефективність управління на місцях і заощадить бюджетні кошти.

В експертному середовищі переконують, що насправді не все так гладко. В Асоціації міст вказують на “прогалини”, допущені під час формування нових районів, які можуть “відкотити” реформу децентралізації.

Верховна рада в останній пленарний день перед літніми канікулами ухвалила постанову, якою повністю перекреслила всі райони країни. Замість 490 їх тепер стане 136, набагато більших за площею, з новими райцентрами.

Цей крок – один з етапів масштабної реформи децентралізації, яку запустила попередня влада і продовжує нинішня. Уже в жовтні під час чергових місцевих виборів українці будуть обирати нові райради.

Застаріла структура районів, скроєна ще за Радянського Союзу, з роками стає все більш непропорційною. Одні налічують по кілька тисяч жителів, тоді як інші – понад 100 тисяч. А за європейськими стандартами NUTS (Номенклатура територіальних одиниць для статистики), від яких відштовхується Кабмін, в одному районі має проживати приблизно 150 тисяч осіб.

До того ж межі 76 районів повністю збігаються зі створеними на їхній території громадами. Це означає, що між ними фактично йде дублювання повноважень. І ці “перекоси” центральна влада вирішила виправляти.

У профільному комітеті Ради та міністерстві стверджують, що оптимізація районів спростить координацію між різними відомствами на місцях – податковою, судами, прокуратурою, пенсійним фондом та соцзахистом. І тим самим підвищить ефективність державного управління в регіонах.

Крім того, реорганізація районів заощадить бюджету приблизно 5 млрд гривень на рік, зазначив голова парламентського комітету з питань державної влади Андрій Клочко (“Слуга народу”).

“Адже витрати на фінансування однієї райдержадміністрації складають близько 10 млн гривень. При цьому функції підрозділів РДА часто дублюються. Ті ж фахівці РДА, які є професіоналами своєї справи, зможуть легко знайти роботу в структурі об’єднаних територіальних громад (ОТГ), які сьогодні відчувають кадровий голод”, – сказав РБК-Україна народний депутат.

У планах – передати питання, пов’язані з освітою, утриманням центрів надання адміністративних послуг та іншого комунального майна на рівень громад. Районам ж залишать управління великими об’єктами інфраструктури, які обслуговують відразу кілька громад і не можуть бути передані на утримання якоїсь однієї з них.

Наприклад, дитячо-юнацькі спортивні школи (ДЮСШ), сиротинці, великі стадіони. До того ж на районному рівні буде логістика, відповідальність за виконання державних програм, координація управлінь пенсійного фонду, фіскальної служби, соцзахисту тощо.

Але як саме будуть розподілятися між районами та громадами лікарні, школи, будинки культури та інше майно все ще незрозуміло. Законопроект №3651, який мав би роз’яснити ці питання, парламент поки що навіть не розглянув у першому читанні.

Думки і сприйняття нової карти районів, затвердженої парламентом, розійшлися. З одного боку є профільний комітет і міністерство, які переконують, що від нового устрою всі опиняться у виграші. З іншого – представники місцевого самоврядування, які бачать в ньому багато “білих плям” та “підводних каменів”. І найголовніше – пересічні громадяни, які в принципі з обережністю зустрічають будь-які кардинальні зміни.

Переділ власності

Найбільше українці побоюються тих незручностей, з якими вони можуть зіткнутися через перенесення райцентрів. Чи не доведеться їм по кілька годин їхати за якоюсь довідкою? Що буде ііз соціальною інфраструктурою?

І в профільному комітеті, і в міністерстві запевняють: новий устрій районів ніяк не позначиться на доступності послуг, які громадяни отримують на місцях. Для цього є ЦНАПи, які на сьогодні розташовані в половині громад. Їх нікуди переміщати не збираються, пояснив РБК-Україна радник міністра розвитку громад і територій Іван Лукеря.

Він наводить приклад. Одна з громад, яка раніше була в складі Корсунь-Шевченківського району Черкаської області, тепер увійшла в укрупнений Черкаський район. У цій громаді є свій ЦНАП, який надає 136 адміністративних послуг, шість з яких дуже важливі для людей. Це в тому числі і ті послуги, які надають державні органи влади – пенсійний фонд або соцзахист.

“Як це виглядає на практиці? Щодо соцзахисту або пенсій, наприклад, людина приходить у свій ЦНАП, здає документи. Раз на місяць адміністратор центру відправляється в територіальний підрозділ соцзахисту або фонду, який розташований у райцентрі, віддає ці документи і там завершується вся обробка. Для жителя цієї громади після укрупнення району абсолютно нічого не зміниться. Він як отримував всі ці послуги в ЦНАП, так і буде там їх отримувати”, – розповів радник міністра розвитку громад і територій.

Там, де поки немає свого ЦНАП, люди зможуть отримувати послуги в найближчому центрі. За словами Лукері, до кінця наступного року, максимум протягом двох років, уряд планує облаштувати ці центри у всіх громадах, де їх ще немає.

Закриття ЦНАПів – одна з основних “страшилок”, якими лякали людей противники реформування районного рівня, каже Андрій Клочко. Насправді, центри адмінпослуг разом з інфраструктурою, навпаки, будуть передані на рівень об’єднаних територіальних громад, уточнив парламентарій.

“Сьогодні в комітеті готується до другого читання законопроект (№2679) щодо оптимізації мережі та функціонування ЦНАП та удосконалення доступу до адмінпослуг, які надаються в електронній формі. Документ вирішить всі ці питання”, – сказав Клочко.

В цьому законопроекті, серед іншого, передбачено, що більшість послуг можна буде отримати онлайн, не виходячи з дому, а самі документи – отримати поштою.

Нічого за великим рахунком не зміниться і в плані доступності шкіл або лікарень, зазначив Лукеря. Після ухвалення законопроекту №3651 частина лікарень може залишитися у власності районів, частина – відійде громадам. Але територіальне розташування – як освітніх, так і медичних установ – залишиться тим самим.

“Усі школи автоматично перейдуть у власність громад. Якщо ж громада не в змозі утримувати школи і дитина не може отримувати освіту, то це погана громада, її потрібно реорганізувати. Друге – у громадах є амбулаторії. Для лікарень буде перехідний період, за який громади поступово будуть переводити їх з районного рівня у свою комунальну власність. Але лікарня – це тільки стіни, а самі послуги фінансуються через Національну службу здоров’я (НСЗУ)”, – пояснив радник міністра.

З пенсійним фондом, судами, поліцією і прокуратурою трохи інша ситуація. Керівництво цих відомств буде саме вирішувати, як організувати свою мережу під новий адміністративно-територіальний устрій, зважаючи на навантаження та доступність. Поки планується, що управління пенсійного фонду перенесуть в нові райцентри, але в межах району відкриються їхні структурні підрозділи.

Білі плями

В Асоціації міст України більш категоричні щодо нового устрою районів. Виконавчий директор АМУ Олександр Слобожан остерігається, що реорганізація районного рівня, якщо не “поховає”, то явно застопорить реформу децентралізації.

Один із ризиків полягає в тому, що точний обсяг повноважень у районів аж до місцевих виборів залишиться під питанням. В урядовому плані ухвалення змін в закон про місцеві державні адміністрації, місцеве самоврядування і Бюджетний кодекс стоїть після 25 жовтня, уточнив Слобожан. Тому в АМУ вважають, що в разі програшу правляча команда може замкнути максимум повноважень на главах РДА, яких призначає президент.

“Що підтверджує ці речі? По-перше, введення імператівного мандата, який може заблокувати роботу місцевих рад. Друге – законопроект, зареєстрований головою профільного комітету Андрієм Клочко, який передбачає, що всі земельні питання ухвалюються 2/3 від складу місцевої ради. Далі у них в планах затвердити, що для рішень по комунальній власності потрібно 3/4 голосів, а по бюджету 100%”, – зазначив виданню Слобожан.

За його словами, навіть невелика провладна фракція зможе заблокувати ці рішення, якщо буде на те вказівка “з центру”.

“Тобто стоїть завдання заблокувати прийняття рішень місцевими радами, щоби потім оголосити їх недієздатними, передати їхні повноваження РДА та ввести централізацію влади по типу Білорусі. В змінах до Конституції, поки що відкликаних Зеленським, було якраз передбачено, що в разі, якщо рада недієздатна, влючається префект”, – додав виконавчий директор АМУ.

Ба більше, всупереч заявам Кабміну, новий поділ не відповідає європейським стандартам NUTS, а диспропорція між кількістю жителів у районах лише посилилася, каже Слобожан. За його словами, якщо раніше різниця між ними становила 20 разів, то зараз число їхніх мешканців різниться в 60 разів. Усе через те, що тепер міста обласного значення вирішили включити до складу районів. Хоча до цього вони були окремими структурними одиницями.

“Наприклад, є Харківський район, де 1,7 млн жителів. І Надвірнянський район із 86 тисячами мешканців. Питання полягає в тому, як сформувати структуру управління, наприклад, в службі в справах дітей та молоді. Вона розраховується за кількістю населення. Тобто в Надвірнянському районі буде п’ять чоловік, а в Харківському – 120”, – сказав виконавчий директор АМУ.

У майбутньому ця непропорційність між районами обернеться тим, що, приєднавшись до Євросоюзу, Україна не зможе отримувати фінансову підтримку від його структурних фондів, уточнив Слобожан.

Крім того, деякі райони були сформовані у такий спосіб, що відстань від крайньої точки до центру становить 160-180 кілометрів. І це помітно додасть незручностей мешканцям, яким доведеться витрачати на дорогу до нового райцентру по кілька годин, додав виконавчий директор Асоціації.

За його словами, частина районів була сформована суто за політичними домовленостями, а не за євростандартами і українською методикою, затвердженою урядом.

Але найбільша проблема, на яку вказує Слобожан, стосується фінансування. По суті райони переділили, але проблема передачі коштів повисла в повітрі.

У чому суть проблеми? Раніше районні бюджети формувалися за рахунок 60% ПДФО, який збирався на території всіх сіл, селищ і міст районного значення. Те, що збиралося на території міст обласного значення – 60% залишалося в них, 15% йшло в обласний бюджет і 25% спрямовувалося в державний бюджет. Так само було і в об’єднаних громадах.

Зараз же, згідно з новим районуванням, наприклад, місто Харків та інші міста обласного значення як частина районів будуть отримувати 0% ПДФО, маючи величезні витрати – освіта, медицина тощо. Водночас ці 60% ПДФО отримає районний рівень, у якого мінімум витрат, звернув увагу Слобожан.

Поставити крапку в цьому питанні міг би законопроект №3614, який розділяє доходи і видатки між бюджетами районів і територіальних громад. Згідно з цим документом, 60% ПДФО мають залишатися в громадах. Але перш ніж піти на канікули депутати прийняли його тільки в першому читанні і відклали на осінь.

“Поки ці зміни в Бюджетний кодекс не ухвалені, є загроза того, що всі громади будуть позбавлені коштів. Фактично цим ставиться хрест на реформі базового рівня і на бюджетній децентралізації. І, звичайно ж, ніяких послуг жителі громади не зможуть отримувати”, – розмірковує Слобожан.

Хоча у профільному комітеті від такого сценарію відмахуються. Там запевняють, що ніхто не буде забирати у громад 60% податку.

“З нового бюджетного року кожна з них перейде на прямі міжбюджетні відносини з держбюджетом. Той фінансовий ресурс, який отримають ОТГ з нового року, завдяки змінам в Бюджетний кодекс – вони вже ухвалені в першому читанні, дозволить вирішити багато існуючих сьогодні проблем з ремонтом приміщень, забезпеченням шкіл та лікарень всім необхідним”, – сказав Андрій Клочко.

Водночас він не виключає, що після місцевих виборів депутати ліквідують райради, а на рівні району представляти державну владу будуть префекти. Але для цього необхідні зміни до Конституції. Наприкінці минулого року президент Володимир Зеленський вже вносив до парламенту такий документ.

Але через суперечки, що розгорнулися навколо окремих його норм, він невдовзі був відкликаний. За прогнозами Клочка, доопрацьований документ зі змінами до Основного закону може бути попередньо схвалений вже на осінній сесії Ради.

АВТОР: УЛЯНА БЕЗПАЛЬКО

Джерело: РБК-Україна