Чи можна приватизувати землю… на дні морському?

Як деякі непродумані закони породжують безглузді конфліктні ситуації

До Ради з науково-правової експертизи при Інституті держави і права НАНУ надійшов лист від поважного правоохоронного органу країни з проханням надати науково-експертне роз’яснення щодо відповідності законодавству України набуття приватними юридичними особами права власності на підводні об’єкти в межах морських акваторій з метою отримання плати за їх використання. В листі замовника експертизи зазначається, що наказом Міністерства інфраструктури України від 24 липня 2015 р. № 281 були внесені зміни до наказу від 27.05.2013 р. № 316 «Про портові збори», якими приватній юридичній особі по суті надано право справляти корабельний збір із суден, що входять в акваторію морського порту «Южний» для виконання вантажних операцій в операційних акваторіях, прилеглих до причалів № 18–22, власниками яких є ТОВ «Х» та ТОВ «Y».

В якості обґрунтування, для проведення вищевказаних нормативних змін, Міністерство інфраструктури України використало інформацію про те, що зазначені операційні акваторії перебувають у недержавній власності і збудовані до набрання чинності Закону України «Про морські порти України».

Крім того, згідно з даними Реєстру гідротехнічних споруд морських портів України розміщеному на офіційній інтернетсторінці Адміністрації морських портів України, ТОВ «X» і ТОВ «Y» є балансоутримувачами ділянок акваторій, що включають гідротехнічні споруди у вигляді підводних котлованів, прилеглих до причалів №№ 18-22.

А раз зазначені приватні організації, нібито, володіють на праві власності підводними котлованами, то Міністерство вважає, що вони в силу цього мають право справляти на свою користь корабельний збір із суден, які заходять у порт над цими підводними котлованами.

У зв’язку з цим замовник експертизи просив надати науково-експертний висновок з питання про те, чи є ТОВ «X» і ТОВ «Y» власниками операційних акваторій причалів у морському порту «Южний»?

У ході вивчення наданих замовником експертизи документів і матеріалів було встановлено, що ТОВ «X» і ТОВ «Y» дійсно є власниками деяких портових споруд на наземній частині території морського порту «Южний», зокрема, єдиного майнового комплексу по перевантаженню та зберіганню навалочних вантажів на причалах № 18, комплексу по перевантаженню генеральних пакетованих, контейнеризованих, палетизованих вантажів на причалах № 21, 22 та комплексу по перевантаженню та зберіганню навалювальних вантажів на причалах № 21, 22, 23. В зв’язку з дефіцитом коштів державного бюджету зазначені юридичні особи в 2007–2008 роках за власні гроші здійснили комплекс робіт, в результаті яких, на їх думку, ними були створені нові об’єкти нерухомого майна, що безпосередньо прилягають до належних їм на праві власності вищезазначених об’єктів та є їх власністю. Такими новоствореними об’єктами зазначені юридичні особи вважають: 1) гідротехнічну споруду у вигляді прилеглого до причалу № 18 підводного котловану, утвореного для безпечного підходу, маневрування та стоянки суден; 2) гідротехнічну споруду у вигляді прилеглого до причалів № 21, 22 підводного котловану, утвореного для безпечного підходу, маневрування та стоянки суден.

У зв’язку з цим ТОВ «X» і ТОВ «Y» звернулися до Міністерства інфраструктури України з клопотанням про надання їм компенсації витрат, понесених при спорудженні в 2007–2008 році об’єктів.

24 липня 2015 р. Міністерство інфраструктури України видало наказ № 281 про внесення змін до наказу цього міністерства від 27 травня 2013 р. № 316 «Про портові збори», яким затверджений Порядок справляння та розмірів ставок портових зборів. Зокрема, згідно з Додатком 2 до Порядку справляння та розмірів ставок портових зборів, цим приватним юридичним особам було надане право на отримання корабельного збору із суден, що входять в акваторію морського порту «Южний» для виконання вантажних операцій в операційних акваторіях, прилеглих до причалів № 18–22.

Що таке «операційна акваторія» з точки зору права

З метою відповіді на поставлене замовником експертизи питання уявляється необхідним визначити, що являє собою операційна акваторія причалу як об’єкт правових відносин. Визначення даного поняття міститься в ст. 1 Закону України «Про морські порти України». Згідно з цією статтею, операційна акваторія причалу (причалів) являє собою гідротехнічну споруду в межах портової акваторії, призначену для безпечного підходу суден до причалу та відходу від причалів, маневрування суден під час здійснення швартових операцій, а також маневрування суден між причалами. Дане визначення хоч називає операційну акваторію причалу гідротехнічною спорудою, однак не дає уявлення про її характер та ідентифікуючі ознаки.

Натомість у цій статті міститься й окреме визначення гідротехнічної споруди морського порту, під якою в законі розуміються інженерно-технічні споруди (портова акваторія, причали, пірси, інші види причальних споруд, моли, дамби, хвилеломи, інші берегозахисні споруди, підводні споруди штучного та природного походження, в тому числі канали, операційні акваторії причалів, якірні стоянки), розташовані в межах території та акваторії морського порту й призначені для забезпечення безпеки мореплавства, маневрування та стоянки суден.

Однак аналіз цих визначень свідчить, що вони суперечать вимогам інших актів чинного законодавства України. Поперше, за своєю суттю поняття «операційна акваторія причалу» є складовою частиною іншого, більш широкого поняття «акваторія морського порту (портова акваторія)», яке позначає визначену межами частину водного об’єкта (об’єктів), крім суднового ходу, призначену для безпечного підходу, маневрування, стоянки і відходу суден. Отже, поняття «операційна акваторія причалу» може позначати певну частину водного об’єкту, але не гідротехнічну споруду. По-друге, в наданому у ст. 1 Закону «Про морські порти Украї-ни» визначенні гідротехнічних споруд до них віднесені портова акваторія, яка в цій же статті розглядається і як акваторія морського порту, тобто частина водного об’єкта (об’єктів), крім суднового ходу, призначена для безпечного підходу, маневрування, стоянки і відходу суден. Отже, портова акваторія є частиною такого водного об’єкта, як Аджалицький лиман, і являє собою природний ресурс.

В силу цього портова акваторія не може розглядатися як гідротехнічна споруда. По-третє, в даному визначенні гідротехнічної споруди до її різновиду віднесені й операційні акваторії причалів, проте без уточнення їх характеристик та ознак, за якими операційну акваторію можна було б ідентифікувати як індивідуально визначене майно чи майновий комплекс.

Натомість у наданих для проведення експертизи документах зазначаються інші об’єкти, на право власності на які претендують ТОВ «X» і ТОВ «Y».

Так, у довідці про балансовий облік ТОВ «Y» від 13 грудня 2012 р. № 13/12-02 зазначається, що станом на 1 жовтня 2012 р. на балансі даного ТОВ перебуває, крім причалу № 18, «ділянка акваторії, яка включає гідротехнічну споруду у вигляді прилеглого до причалу № 18 котловану, створеного для безпечного підходу, маневрування і стоянки суден». Причому в цій довідці котлован зазначений як окрема гідротехнічна споруда.

Водночас за своїми фізичними властивостями підводні котловани в межах морської акваторії є об’єктами, тісно зв’язаними з морським дном як їх матеріальною основою, і тому відповідають фізичним критеріям нерухомого майна.

Однак правове регулювання відносин щодо нерухомого майна базується на законодавчо визначених його критеріях, які закріплені в Цивільному кодексі України та Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Так, згідно зі ст. 181 Цивільного кодексу України, до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об’єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення. Крім того, режим нерухомої речі може бути поширений законом на повітряні та морські судна, судна внутрішнього плавання, космічні об’єкти, а також інші речі, права на які підлягають державній реєстрації. Таким чином, ключовими юридичними (законодавчими) ознаками будь-якого нерухомого майна є те, що, по-перше, воно являє собою земельну ділянку або інший матеріальний об’єкт, який, проте, розташований на земельній ділянці, і його переміщення є неможливим без його знецінення та зміни його призначення. По-друге, до нерухомого майна відносяться об’єкти, права власності або інші права на які зареєстровані в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (після 1 січня 2013 р.) або в Бюро технічної інвентаризації, яке раніше здійснювало державну реєстрацію прав на будівлі і споруди (до 1 січня 2013 р.).

Отже, в світлі викладеного слід встановити, чи можуть підводні котловани, в межах акваторій морських портів, навіть якщо вони прилягають до причалів, бути визнаними об’єктом нерухомого майна?

Земельна ділянка на дні морському? Не може бути!

Як випливає зі ст. 181 Цивільного кодексу України передумовою визнання права власності чи права користування на будь-який об’єкт нерухомого майна, який не є земельною ділянкою, є його розташування на земельній ділянці. А згідно зі ст. 79 Земельного кодексу України земельна ділянка являє собою частину земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Таким чином, чинне земельне й цивільне законодавства України базуються на тому положенні, що в Україні земельні ділянки можуть створюватися (відводитися) на земній поверхні; натомість на землях водного фонду, покритих водою, земельні ділянки відводитися не можуть, оскільки не є частиною земної поверхні.

На підтвердження цього факту слід навести постанову Кабінету Міністрів України, прийняту на виконання тих положень Земельного кодексу України, щодо використання та охорони земель водного фонду, які вкриті водами. Такою постановою є прийнята відповідно до пункту 7 статті 14 Водного кодексу України постанова Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 р. № 557 «Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду». Ця постанова регламентує порядок отримання дозволів на виконання будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комунікацій на землях водного фонду особами, яким землі водного фонду не належать і не можуть належати на будь-якому праві. Причому з даної постанови випливає, що виконання зазначених у ній робіт на землях водного фонду, зокрема, днопоглиблювальних, не приводить до створення нового об’єкта нерухомого майна. Таким чином, створені в результаті виконання днопоглиблювальних робіт підводні котловани не є окремими об’єктами нерухомого майна та, відповідно, в приватних осіб не можуть виникати будь-які речові права на них, включаючи й право власності.

Підводний котлован не споруда, а земельне поліпшення

Водночас виконання днопоглиблювальних робіт призводить до певних матеріальних результатів – змін у стані дна водойм, які також визнаються об’єктом правових відносин.

Особливості правового режиму таких змін у стані дна водойми визначаються статтею 187 Цивільного кодексу України. Згідно з цією статтею, все те, що не може бути відокремлене від речі без її пошкодження або істотного знецінення, є складо-вою частиною даної речі. До того ж, такі зміни у стані дна водойми не можуть бути кваліфіковані як окрема споруда, оскільки вони не відповідають встановленим у законодавстві критеріям споруд. Так, згідно з Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000, затвердженим і введеним у дію наказом Державного комітету України по стандартизації, метрології та сертифікації від 17 серпня 2000 р. № 507, до споруд відносяться пов’язані із землею будівельні системи, які створені з будівельних матеріалів, напівфабрикатів, устаткування та обладнання в результаті виконання різних будівельномонтажних робіт. Проте аналіз наданих замовником експертизи опису документів, що стосуються здійснення ТОВ «Трансінвестсервіс» днопоглиблювальних робіт на акваторії причалів № 18–22 свідчить, що при створенні підводних котлованів біля цих причалів не застосовувалися будь-які будівельні матеріали, напівфабрикати, устаткування та обладнання, які стали б частиною цих підводних котлованів, надавши їм фізичних та юридичних ознак споруди.

Водночас вищезазначені підводні котловани відповідають ознакам іншого об’єкта, який хоча не є окремим об’єктом нерухомого майна, однак може виступати об’єктом правових відносин, щодо якого в сторін таких правових відносин можуть виниками взаємні права та обов’язки. Таким об’єктом вважаються поліпшення земельних ділянок та земель (земельними поліпшеннями). Так, згідно з Національним стандартом № 2 «Оцінка нерухомого майна», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2004 р. № 1442, земельне поліпшення являє собою «результати будь-яких заходів, що призводять до зміни якісних характеристик земельної ділянки та її вартості. До земельних поліпшень належать матеріальні об’єкти, розташовані в межах земельної ділянки, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни призначення, а також результати господарської діяльності або проведення певного виду робіт (зміна рельєфу, поліпшення ґрунтів, розміщення посівів, багаторічних насаджень, інженерної інфраструктури тощо)».

Як свідчать надані замовником матеріали експертизи, при створенні підводних котлованів, які прилеглі до причалів № 18–22, відбулося лише поглиблення дна відповідних частин Аджалицького лиману.

Тобто при їх створенні були проведені роботи, в результаті яких відбулася зміна рельєфу дна цієї водойми, що повністю відповідає ознакам земельного поліпшення, яке не є об’єктом нерухомого майна.

Отже, оскільки підводний котлован є таким утворенням, що не може бути відокремлене від речі (земель водного фонду) без її пошкодження або істотного знецінення, то всі підводні котловани в силу статті 187 Цивільного кодексу України слід розглядати як складову частину дна водойм, яка являє собою земельне поліпшення. Таким чином, всі створені ТОВ «X» та ТОВ «Y» підводні котловани, прилеглі до причалів № 18–22, що розташовані на території морського порту «Южний», не є окремими об’єктами нерухомого майна, а являють собою земельні поліпшення і є складовою частиною дна акваторії морського порту «Южний».

У свою чергу правовий режим земель водного фонду, в тому числі й земель дна акваторій морських портів, визначається статтями 13, 14, 142 та деякими іншими Конституції України та статтею 84 Земельного кодексу України. Згідно з ст. 14 Конституції України, право власності на землю гарантується. Це право набувається й реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Таким законом є Земельний кодекс України. Згідно зі статтею 84 цього кодексу, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Причому частиною 4 цієї статті чітко встановлено, що до земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать всі землі водного фонду, крім випадків, визначених цим кодексом. Єдиний випадок, коли землі водного фонду можуть набуватися в приватну власність, передбачений статтею 59 Земельного кодексу України. Згідно з частиною 2 цієї статті громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватися у власність замкнені природні водойми загальною площею до 3 гектарів. Тобто закон дозволяє набуття у приватну власність лише тих земель водного фонду, на яких розташовані замкнені (тобто, непротічні на кшталт рік та потічків) природні водойми (ставки, озера тощо) загальною площею не більше 3-х га. Цілком очевидно, що до таких природних водойм не можна віднести Аджалицький лиман. Тому всі землі водного фонду, які є дном акваторій морських портів (портових акваторій), перебувають у виключній власності держави й не можуть надаватися в приватну власність фізичним та юридичним особам.

Висновки

Таким чином, з вищевикладеного випливають такі висновки:

1) операційна акваторія причалу (причалів) є складовою частиною акваторії морського порту (портової акваторії), тобто є частиною водного об’єкта й не може бути гідротехнічною спорудою, оскільки не відповідає встановленим законодавством критеріям споруди. Отже, ТОВ «X» та ТОВ «Y» не є, й не можуть бути власниками операційної акваторії причалів, розташованих на території морського порту «Южний»;

2) усі створені ТОВ «X» та ТОВ «Y» підводні котловани, прилеглі до розташованих на території морського порту «Южний» причалів № 18–22, не є окремими об’єктами нерухомого майна, а являють собою земельні поліпшення, тобто поліпшення дна Аджалицького лиману та, відповідно, є складовою частиною дна акваторії морського порту «Южний» як природного об’єкта, який належить державі на праві власності;

3) землі водного фонду, які є дном акваторій морських портів (портових акваторій), перебувають у виключній власності держави й не можуть надаватися в приватну власність фізичним та юридичним особам;

4) створені ТОВ «X» та ТОВ «Y» підводні котловани, прилеглі до розташованих на території морського порту «Южний» причалів № 18–22, не є й не можуть перебувати у приватній власності цих юридичних осіб.

Що ж робити далі?

Наукові експерти вважають своїм обов’язком додатково зазначити, що відображений у цьому висновку спір обумовлений тим, що закріплені в Законі України «Про морські порти України» положення щодо гідротехнічних споруд як об’єктів права власності не відповідають загальновизнаним, універсальним нормам Цивільного кодексу України та Земельного кодексу України щодо об’єктів нерухомого майна, яке може набуватися у власність фізичними та юридичними особами.

В зв’язку з цим вважаємо, що без приведення відповідних положень Закону «Про морські порти України» у відповідність із загальноприйнятими в праві підходами до визначення об’єктів прав на нерухоме майно, які реалізовані в Цивільному кодексі України, Земельного кодексі України та інших законодавчих актах України, спори, конфлікти і навіть міжнародні скандали з приводу використання акваторій морських портів господарюючими суб’єктами, зокрема судновласниками, виникатимуть і надалі. Це, безперечно, підриватиме імідж України, як морської держави. Отже, вважаємо, що норми Закону України «Про морські порти України» необхідно негайно привести у відповідність із Цивільним та Земельним кодексами України.