Про сумісництво, нові форми навчання й приховування корупції

Питання ефективної боротьби з корупцією є одним із ключових завдань, яке стоїть сьогодні на порядку денному не тільки Головного управління по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, а й Української держави в цілому. Від практичного вирішення цього питання залежить не лише надання Україні фінансової допомоги з боку міжнародних партнерів та плідні стосунки з ключовими світовими державами, а й загалом існування країни як демократичної правової держави.

Олексій ЛИТВИНОВ, доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри кримінального права і кримінології факультету № 1 Харківського національного університету внутрішніх справ

Дмитро УСОВ, кандидат юридичних наук, начальник 2 відділу 2 управління ГУ БКОЗ Служби безпеки України

Наявна законодавча база

Із метою протидії корупційним явищам Верховною Радою України 4 квітня 2015 року була затверджена Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2015–2017 роки. На розвиток її положень були ухвалені закони України «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про державну службу» (в новій редакції), «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб та публічних діячів» та «Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних». Також Україна ратифікувала Конвенцію Організації Об’єднаних Націй проти корупції (від 31.10.2003 р.), Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією (від 4.11.1999 р.), Кримінальну конвенцію про боротьбу з корупцією (від 27.01.1999 р.) і Додатковий протокол до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією (від 15.05.2003 р.).

Звісно все це добре, проте залишилося багато дискусійних питань, які ускладнюють правозастосовну діяльність у сфері боротьби з корупцією, сприяють вчиненню незаконних дій окремими службовими особами, які не лише дискредитують владу в очах громадян України та міжнародної спільноти, але й ставлять під загрозу в цілому успішність реалізації Україною заходів із реформування правоохоронної системи, спрямованих на створення в країні дієвої системи запобігання та протидії корупції.

Одним із проблемних питань є обмеження для осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, здійснювати сумісництво та суміщення з окремими видами діяльності. Виходячи зі змісту ст. 105 Кодексу Законів про працю України, «сумісництво» – це виконання працівником, крім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві. При цьому, основними ознаками такої роботи є:

– працівник крім основної виконує іншу додаткову роботу;

– така робота виконується працівником у вільний від основної роботи час, на одному ж або різних підприємствах; платять за фактично виконану роботу без обмежень (ст. 102-1 КЗпП, ст. 19 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 р. № 108/95-ВР);

– при прийнятті на роботу працівник повинен повідомити (вказати у своїй заяві), що збирається працювати за сумісництвом, у зв’язку з чим оформлюється наказ керівника про прийняття на роботу за сумісництвом. Трудову книжку пред’являти не треба, адже вона ведеться лише за основним місцем роботи. Якщо працівник бажає, щоб до його трудової книжки був внесений запис про роботу за сумісництвом, він повинен принести на основне місце роботи копію наказу про прийняття на роботу за сумісництвом або довідку (п. 1.1. «Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників», затверджена наказом Мінпраці, Мін’юсту, Міністерства соціального захисту населення від 29.07.1993 р. № 58);

– працівник має право реалізовувати свої здібності до праці шляхом укладання трудового договору на одному або одночасно на кількох підприємствах, якщо інше не передбачене законодавством, колективним договором або угодою сторін (ч. 2 ст. 21 КЗпП);

– на працівника поширюються всі трудові права та соціальні гарантії, передбачені законодавством і колективним договором підприємства;

– на працівників державних підприємств, держслужбовців, працівників правоохоронних органів, прокуратури та нотаріусів установлені обмеження на роботу за сумісництвом.

Заборони на сумісництво для держслужбовців

Так, у Законі України «Про державну службу» (ч. 5 ст. 32) та Законі «Про запобігання корупції» (ст. 25) передбачено ряд заборон для осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Серед них і заборона для цих осіб здійснювати сумісництво та суміщення з окремими видами діяльності (ст. 25 Закону).

Водночас відповідні обмеження та заборони не можуть бути абсолютними. Законодавець передбачає винятки з них. Зокрема, особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, дозволено суміщати свою діяльність із викладацькою, науковою і творчою діяльністю, медичною практикою, інструкторською та суддівською практикою зі спорту. Разом із тим працівники державних підприємств можуть працювати за сумісництвом у робочі дні – не більше 4 годин на день (п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 03.04.1993 р. № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ та організацій»), у вихідні – повний робочий день. Загальна тривалість їх роботи за сумісництвом протягом місяця не повинна перевищувати половини місячної норми робочого часу.

У Кодексі України про адміністративні правопорушення передбачена відповідальність за таке правопорушення, пов’язане з корупцією, як порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 1724), у частині першій якої передбачається відповідальність за порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики зі спорту) або підприємницькою діяльністю.

Щодо поняття «викладацька діяльність»

Наразі в антикорупційному законодавстві України не роз’яснено сутності жодного виду діяльності із дозволених для вказаної категорії осіб, у тому числі й «викладацької діяльності». Регулятивне законодавство України також не вміщує дефініції відповідного поняття.

Разом із тим на підставі аналізу чинного законодавства України, судової практики та думок науковців можна зробити наступні висновки:

1. Суміжними поняттями з «викладацькою діяльністю» є «педагогічна діяльність» та «науково-педагогічна діяльність», що вживається в законодавстві про освіту. При цьому відповідно до законів України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про вищу освіту», «Про наукову і науково-технічну діяльність» та «Про професійно-технічну освіту» зазначений термін охоплює діяльність викладацького складу відповідних навчальних закладів. У п. 24 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 26 листопада 2015 року закріплено, що «науково-педагогічна діяльність» – це педагогічна діяльність в університетах, академіях, інститутах та закладах післядипломної освіти, що пов’язана з науковою та (або) науково-технічною діяльністю. Суб’єктом науково-педагогічної діяльності є науковопедагогічний працівник, яким визнається вчений, що має вищу освіту не нижче другого (магістерського) рівня, відповідно до трудового договору (контракту) в університеті, академії, інституті професійно провадить педагогічну та наукову або науково-педагогічну діяльність й має відповідну кваліфікацію незалежно від наявності наукового ступеня або вченого звання, підтверджену результатами атестації у випадках, визначених законодавством. Згідно ст. 54 Закону України «Про освіту» «педагогічну діяльність» здійснюють педагогічні працівники.

У частинах 1 та 2 ст. 55 «Про вищу освіту» містяться переліки науково-педагогічних і педагогічних працівників вищих навчальних закладів. Відповідно до ч. 3 цієї статті повний перелік посад науково-педагогічних і педагогічних працівників вищих навчальних заходів установлюється Кабінетом Міністрів України (такий перелік затверджений постановою КМУ від 14.03.2000 р. № 963).

Крім того, постановою КМУ від 04.03.2004 № 257 затверджено «Перелік посад наукових (науково-педагогічних) працівників підприємств, установ, організацій, вищих навчальних закладів III—IV рівнів акредитації, перебування на яких дає право на призначення пенсії та виплату грошової допомоги в разі виходу на пенсію відповідно до статті 24 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність». Перелік посад, зазначених у цих документах, є вичерпним і саме цим слід керуватися при встановленні відповідності особи займаній посаді.

2. Науковці, пропонуючи розуміння поняття «викладацька діяльність» у контексті Закону України «Про запобігання корупції», вважають, що під нею слід розуміти «… діяльність особи як викладача тієї чи іншої навчальної дисципліни в освітньому закладі, що полягає в читанні лекцій, проведенні семінарів, практичних та інших занять, гуртків, секцій тощо, веденні уроків і т.ін. Особу, яка веде викладацьку і виховну роботу, іменують педагогом. Отже, викладацька діяльність – це та частина педагогічної діяльності, яка не охоплює виховну роботу» (М. І. Хавронюк), «вид інтелектуальної і творчої діяльності, що спрямована на одержання, поширення, використання нових знань, фахових навичок, їх практичне застосування» (Р. Л. Максимович).

3. По-іншому бачать суть «викладацької діяльності» окремі судові інстанції. На їх думку, однією з форм «викладацької діяльності» є сучасна методика педагогічної діяльності (тренінги, модерація, фасилітація, дистанційне навчання тощо) (постанова Приморського районного суду міста Одеса від 10.04.2010 р. справа № 522/2695/14, провадження № 3/522/1253/І4 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://reyestr. court.gov. ua/ Review/38386883). У Державному класифікаторі видів економічної діяльності (КВЕД ДК 009; 2010), затвердженому наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 11 жовтня 2010 року № 457, ця діяльність визначена як «Інші види освіти». Її суть полягає в тому, що за допомогою таких методик відбувається передача нових знань від одного суб’єкта (викладача, тренера) до іншого суб’єкта (учня). При цьому в останньому випадку, коли використовуються сучасні інтерактивні методики навчання, має місце практикоорієнтуюча подача навчального матеріалу, спрямована на отримання учнями не лише теоретичного матеріалу, а й практичних навичок та умінь.

Найбільш зрозумілим терміном у наведеному рядку є тренінг, визначення якого надано в «Типовій методиці організації проведення тренінгів для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування», затвердженій наказом Національного агентства України з питань державної служби від 04.11.2011 р. № 49: «Тренінг – активний метод соціально-психологічного навчання, що дозволяє за короткий термін не тільки оволодіти великим об’ємом корисної інформації, а й забезпечити формування та удосконалення відповідних професійних та практичних навичок». На сьогодні тренінги як метод навчання використовуються не лише в освітньому процесі навчальних закладів, а й у діяльності громадських та міжнародних організацій, до яких можуть залучатися найбільш кваліфіковані працівники, в тому числі й особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Разом із тим у судовій практиці здебільшого поняття «викладацька діяльність» розглядається як суміжне з поняттями «педагогічна діяльність» і «науково-педагогічна діяльність», а не як тотожне з поняттям «тренінг» (постанова Апеляційного суду Хмельницької області від 28.12.2015 р. справа № 686/19700/15-п, провадження № 33/792/161/ 15 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/ Review/54777792; постанова Апеляційного суду Луганської області від 08.04.2016 р. справа № 425/883/16-п, провадження № 3/425/97/16 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/ Review/57048110 тощо). Водночас практика судів загальної юрисдикції в Україні офіційно не визнається джерелом права. Тому зазначені судові рішення є лише орієнтиром як для судів, так і для правозастосовних органів.

Тренінг як форма викладацької діяльності

Законодавство про державну службу також не містить визначення поняття «тренінг», за винятком п. 8 «Положення про систему підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.07.2010 р. № 564, зі змісту якого «тренінг – це короткостроковий тематичний захід або декілька заходів, який направлений на здобуття знань, набуття навичок, а також виховання учасників такого заходу».

При цьому визначаючи, чи належить певний вид діяльності (наприклад, тренінг) до викладацької, слід зважати насамперед на те, чи поширюється на нього законодавство України про освіту. Адже це основний критерій, який дає змогу встановити наявність викладацької діяльності, що здійснюється певними працівниками. В іншому разі слід констатувати, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, порушила заборону щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.

Тому, важливими ознаками такої форми «викладацької діяльності», як тренінг є:

по-перше, суб’єкти її здійснення. Якщо вона реалізується в навчальних закладах в межах визначених Законом України «Про освіту» (ст. 30) освітніх рівнів, то суб’єктами надання освітніх послуг є, відповідно, різні види навчальних закладів (школи, університети, академії тощо), а суб’єктами здійснення викладацької діяльності – педагогічні та науково-педагогічні працівники. У тому випадку, коли освіта реалізується поза межами відповідних освітніх рівнів, суб’єктом надання таких освітніх послуг є державні установи, організації, а також різноманітні громадські та міжнародні організації, а суб’єктами здійснення викладацької діяльності – особи, яких залучають до проведення цих видів навчальних занять. У тому числі до проведення таких занять можуть залучатися особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Водночас така діяльність повинна охоплювати методичну роботу суб’єкта її здійснення, що спрямована на розробку методичних матеріалів, які використовуються під час проведення навчальних занять (тренінгів). Тренінги проводяться за програмами та планами, що розробляються відповідними навчальними закладами й затверджуються органами, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування», на підставі типових програм і рекомендацій, підготовлених Національною академією державного управління при Президентові України та затверджених Нацдержслужбою в установленому порядку;

по-друге, ініціатором проведення навчальних занять (якщо освіта реалізується поза освітніми рівнями) із залученням особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повинна бути саме та особа, яка планує провести відповідне навчання (тренінг) (наприклад, для працівників Національного агентства з питань запобігання корупції до кінця 2016 року заплановано провести 27 тренінгів із залученням провідних експертів таких організацій, як Світовий банк, Програма розвитку ООН, Рада Європи в Україні, Організація економічного співробітництва та розвитку. Окрім того, запрошеними тренерами також будуть фахівці Національного антикорупційного бюро України, Державної фіскальної служби, Державної аудиторської служби, Національного агентства з питань державної служби, Державного агентства з питань електронного урядування);

по-третє, особливістю спеціалізованих тренінгів, спрямованих на отримання практичних навичок співробітниками того чи іншого державного органу або учасниками різноманітних громадських та міжнародних організацій, є необхідність залучення до їх проведення найбільш досвідчених працівників, які є носіями таких практичних умінь та мають відповідну освіту. Тобто це ті особи, які належним чином здобули освіту та кваліфікацію за певним освітньо-кваліфікаційним рівнем, а також мають високий рівень компетентності і професійні навички з тих питань, що будуть предметом навчання на тренінгах. Ураховуючи спеціалізований характер практично всіх тренінгів, що проводяться поза межами освітніх рівнів, тренерами можуть виступати переважно особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

по-четверте, змістом такої діяльності є передача знань від одного суб’єкта до іншого з метою набуття останніми теоретичних знань, а також практичних умінь та навичок;

по-п’яте, правовою підставою викладацької діяльності на тренінгах є погодження такої діяльності з керівництвом за місцем основної роботи «тренера». Крім того, особи, які здійснюють викладацьку діяльність, повинні належним чином оформити свої трудові або цивільно-правові відносини з суб’єктами надання освітніх послуг (тренінгів). Це може бути або трудовий договір (якщо йдеться про сумісництво особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування у навчальному закладі), або цивільноправова угода.

Отже, «викладацька діяльність» за значенням збігається з поняттям «педагогічна діяльність» та «науково-педагогічна діяльність». Відтак вона має місце лише в разі її здійснення особою шляхом укладання трудового договору з навчальним закладом. Усі інші види робіт не відповідають за своїм змістом та формою такій діяльності, як «викладацька», і є, по суті, або здійсненням організаційно-розпорядчих функцій (оренда готелів та конференц-залів, організація обідів, підготовка поліграфічної продукції тощо), або ж політикопросвітницькою діяльністю, що не є властивим для викладання та освіти.