Громади у адміністративно-територіальному устрої України: важкий шлях до легітимізації

Павло Кулинич,

доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАПрН України,

завідувач сектору проблем

аграрного і земельного права

Інституту держави і права

імені В. М. Корецького НАН України

В Україні з 2015 року здійснюється реформа щодо децентралізації влади, одним із напрямків якої є створення спроможних територіальних громад шляхом об’єднання традиційних територіальних громад сіл, селищ і міст, основою життєдіяльності яких були лише території відповідних населених пунктів. Натомість об’єднані територіальні громади отримали для своєї діяльності значно більші території, які включають не лише землі населених пунктів, а й землі навколо них суцільним масивом.

Однак, із появою об’єднаних територіальних громад виникла парадоксальна правова ситуація: громади виявилися утвореннями, які розташовані в межах кількох адміністративно-територіальних одиниць, а саме на землях населених пунктів, що увійшли до складу громади, та землях відповідного району. Адже чинний адміністративно територіальний устрій України відносин до адміністративно-територіальних одиниць міста, селища та села. Причому в кожній адміністративно-територіальній одиниці діють та здійснюють свої повноваження різні органи влади. За таких умов новоствореним територіальним громадам важко відчути себе повноправними господарями на своїй території, оскільки її землями опікуються «сім няньок». Отже, в ідеалі громада має стати цілісною адміністративно-територіальною одиницею зі своїми органами місцевого самоврядування.

Що ж робити в такій ситуації? Відповідь на це питання доволі проста: змінити адміністративно-територіальний устрій країни, що сформувався ще в радянський період і вже не відповідає сучасним реаліям розвитку державності України. Саме з цією метою Кабінет Міністрів України 24 січня 2020 р. вніс на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про засади адміністративно-територіального устрою України», який зареєстрований за № 2804.

Як зазначено в Пояснювальній записці до законопроекту, його метою є законодавче визначення основних засад адміністративно-територіального устрою України, порядку утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів. Така мета є виправданою, оскільки в даний час питання адміністративно-територіального устрою регулюються, головним чином, підзаконними нормативно-правовими актами радянського періоду.

Щодо власне законопроекту

Водночас аналіз законопроекту дає підстави для висновку, що він не повною мірою відображає результати здійснюваної в Україні реформи щодо децентралізації влади, в рамках якої відбувається об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст в фінансово, економічно та юридично спроможні об’єднані  територіальні громади. По-перше, в ст. 4 законопроекту зазначено, що систему адміністративно-територіального устрою України становлять Автономна Республіка Крим, області, райони, райони в містах, а також міста, селища, села. Натомість громади дана стаття не згадує та, очевидно, розглядає як другорядні утворення. І тільки в ст. 5 законопроекту (Адміністративно-територіальні одиниці) згадуються громади, які утворюються на основі населених пунктів (міст, селищ, сіл) і є адміністративно-територіальними одиницями базового рівня.

Цілком очевидно, громади як адміністративно-територіальні одиниці базового рівня є основним системоутворюючим фактором системи адміністративно-територіального устрою. Власне структура нового адміністративно-територіального устрою країни має розпочинатися з громад. Але розробники законопроекту чомусь цей юридичний нюанс не зрозуміли.

По-друге, у кожній країні закон про адміністративно-територіальний устрій є важливим конституційним законом, який покликаний деталізувати положення Конституції країни щодо адміністративно-територіального устрою. Слід зазначити, що даний законопроект був зареєстрований Кабінетом Міністрів України після того, як 27 грудня 2019 р. Президент України зареєстрував у Верховній Раді України власник законопроект «Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади». На жаль, внесений КМУ законопроект не повною мірою відповідає положенням президентського законопроекту. Так, у законопроекті В. Зеленського обласні і районні державні адміністрації мають припинити свою діяльність, натомість запроваджуються особливі посадовці — префекти областей та округів з контрольними та деякими виконавчими повноваженнями. Проте в законопроекті Кабінету Міністрів України префекти не згадуються, але містяться положення про місцеві державні адміністрації. Очевидно, урядовий законопроект має «підтримувати» зазначений президентський законопроект, а не суперечити йому.

Про межі території

По-третє, дещо дивним уявляється норма законопроекту № 2804, якою пропонується передати повноваження щодо встановлення та зміни меж територіальних громад Кабінету Міністрів України (зміни до ст. 13 Земельного кодексу України). Водночас реалізовані пілотні проекти щодо управління землями Кіптівської (Чернігівська область), Паланської (Черкаська область) та деяких інших територіальних громад свідчать, що найкращим варіантом встановлення спільних меж земельних територій громад є рішення самих громад, погоджене радами суміжних громад. Тим більше, що Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» дає громадам чіткі законодавчі орієнтири для визначення меж їх територій. До того ж, набутий на практиці створення територіальних громад досвід щодо встановлення меж таких громад знайшов закріплення у прийнятому Верховною Радою України в першому читанні законопроекті «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» (№ 2194). На наш погляд, саме такий варіант встановлення та затвердження меж територіальних громад є оптимальним, і його варто закріпити і в законопроекті «Про засади адміністративно-територіального устрою України».

По-четверте, важко погодитися і з запропонованим у цьому законопроекті підходом до врегулювання відносин землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць. За своєю юридичною природою такі відносини є чисто земельними (землевпорядними) і в даний час регулюються Главою 29 (Встановлення та зміна меж) Земельного кодексу України. Однак законопроектом «Про засади адміністративно-територіального устрою України» пропонується Главу 29 з Земельного кодексу України вилучити та перенести відповідні норми до цього законопроекту. Такий підхід представляється невірним, оскільки відносини щодо встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць є не адміністративно-правовими, а земельно-правовими. Тому вилучення таких норм із Земельного кодексу України порушить цілісність правового регулювання земельних відносин та спричинить появу у земельному законодавстві нових правових колізій.

Реформа і місцеве самоврядування

По-п’яте, спірними бачаться й деякі положення статті 45-1 (Функціонування органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у зв’язку зі зміною адміністративно-територіального устрою), якою урядовим законопроектом пропонується доповнити Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, в цій статті виконавчі комітети рад територіальних громад розглядаються лише як юридичні особи публічного права. Насправді ж вони мають подвійну юридичну природу й виступають не тільки і не стільки як юридичні особи, а діють як органи влади. Адже виконавчі комітети рад приймають управлінські рішення, які мають обов’язковий характер на території громад, тоді як юридичні особи таких рішень приймати не можуть.

Дещо про «змістовні дисонанси»

По-шосте, розробка та прийняття законопроекту «Про засади адміністративно-територіального устрою України» дає хорошу нагоду вдосконалити термінологію законодавства про діяльність громад. За чинним законодавством України та за цим законопроектом об’єднанні територіальні громади поділяються на міські, селищні та сільські — залежно від статусу населеного пункту, який є адміністративним центром громади. В цілому такий поділ громад є обґрунтованим. Водночас назви рад таких територіальних громад зберегли позначення, яке вони мали до об’єднання громад. Так, рада територіальної громади міста називалася міською, рада територіальної громади селища — селищною, а рада територіальної громади села — сільською, що було вірним до об’єднання громад. Водночас після об’єднання громад виникли, як кажуть, «змістовні дисонанси». Так, формально рада міської територіальної громади має називатися міською радою — так само, як називається й сама громада. Виходить така назва: міська рада міської територіальної громади, або сільська рада сільської територіальної громади. На нашу думку, оскільки рада міської об’єднаної територіальної громади обслуговує не тільки інтереси міста, а й інтереси всіх населених пунктів громади, включно з тими, які не є містами, то приставу «міська» в назві такої ради варто вилучити. В результаті матимемо логічну назву: рада міської територіальної громади, або рада сільської територіальної громади та рада селищної територіальної громади.

Висновок

Таким чином, вищевикладене дає підстави для висновку, що проект Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України» (№ 2804) підлягає доопрацюванню з метою приведення його у відповідність з президентським законопроектом «Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади» (№ 2598) в редакції від 27 грудня 2019 року, а також із результатами реформи щодо децентралізації влади у сфері земельних відносин.