Членство України в Раді Європи: правові аспекти

Співробітництво України з Європейським Союзом і Радою Європи, основними Європейськими організаціями, завжди вважалося одним з основних напрямків нашої політики. Але в останній час необхідність подальшого поглиблення такої співпраці стала, за відомими причинами, першочерговою. Ці організації виконують різні функції, у своїй роботі вони доповнюють одна одну й особливості діяльності кожної з них є дуже цікавими для нас. В липні цього року вчений секретар Південного регіонального центру НАПрН України, завідувач кафедри кримінального права Національного університету «Одеська юридична академія», професор Є. Л. Стрельцов відвідав структури Європейського Союзу і Ради Європи. Під час візиту відбулися цікаві зустрічі, які мали на меті обговорення подальшої співпраці юридичної науки і освіти України з цими організаціями. Й дана стаття професора Є. Л. Стрельцова є своєрідним звітом про ці зустрічі.

Загальні відомості про Раду Європи

Рада Європи (Council of Europe) – найстаріша на європейському континенті міжнародна політична організація. Офіційною датою створення РЄ вважається 5 травня 1949 року. Відповідно до статуту цієї організації, «метою Ради Європи є досягнення більшої єдності між її членами для збереження та втілення в життя ідеалів і принципів, які є їхнім спільним надбанням, а також сприяння їхньому економічному та соціальному прогресу. Ця мета буде досягатися зусиллями органів РЄ за допомогою розгляду питань, що становлять спільний інтерес, укладення угод і проведення спільних дій в економічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та адміністративній сферах, так само, як і шляхом підтримки та подальшого зміцення прав людини, її основних свобод».

У рамках РЄ прийнято понад 210 багатосторонніх конвенцій, угод і додаткових протоколів до них. Деякі з цих договірно-правових актів відкриті для приєднання неєвропейських держав. У структуру основних органів Ради Європи входять Комітет міністрів (КМРЄ), Парламентська асамблея (ПАРЄ), Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи (КМРВСЕ, до травня 2007 року КМРВЄ) і Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ). Офіс РЄ знаходиться в Страсбурзі (Франція). Всього в цій організації працює понад 2 тисячі співробітників. Україна є членом Ради Європи з 1995року.

Що представляє собою ГРЕКО?

Протидія та профілактика корупції є одним з найважливіших завдань не лише кожної держави, а й усього світового співтовариства. Загальновизнаний той факт, що боротьба з корупцією зачіпає інтереси всіх держав. У сучасному глобалізованому світі корупція породжує такий комплекс проблем, що вони практично руйнують всі сфери життя суспільства. В зв’язку з цим цілком обґрунтованим є те, що боротьбою з цим явищем активно займається і РЄ. У загальному плані така боротьба здійснюється завдяки розробці та прийнятті узгоджених міжнародно-правових норм та стандартів щодо боротьби з корупцією; контролю (оцінюванню) їх виконання; надання допомоги в реалізації даних та інших взаємопов’язаних завдань. Для предметної реалізації цих завдань у РЄ існує спеціальна консультативна міжнародна організація. Її офіційна назва «Група держав проти корупції (англ. – Group of States Against Corruption), що більш відома за своєю абревіатурою GREKO (ГРЕКО), яка була утворена 1 травня 1999 року Радою Європи.

У своїй діяльності ГРЕКО керується Конвенцією Ради Європи про кримінальну відповідальність за корупцію; Конвенцією Ради Європи про цивільно-правову відповідальність, 22-ми Керівними принципам про боротьбу з корупцією, власними рекомендаціями, напрацьованою практикою та іншими міжнародними документами. Завдання ГРЕКО – вдосконалити роботу по боротьбі з корупцією на національному рівні за допомогою контролю за дотриманням стандартів РЄ в цій області. Країни, що входять до ГРЕКО, вдаються до багатосторонньої оцінки ситуації й можуть чинити тиск на національні органи боротьби в цій сфері. Така діяльність дозволяє визначати певні досягнення та встановлювати недоліки антикорупційної політики, що дає змогу стимулювати подальший розвиток відповідних заходів.

У статуті цієї організації офіційно закріплені її основні завдання: удосконалення методів боротьби з корупцією в країнах, що вступили в цю організацію та створення необхідної бази для обміну позитивним досвідом в сфері запобігання та виявлення випадків корупції. Умовами вступу до цієї організації є підписання державою будь-якої з європейських конвенцій проти корупції та виконання нею зобов’язання проходити всі, в першу чергу моніторингові, процедури оцінки своєї антикорупційної діяльності з боку ГРЕКО, що, в свою чергу, дозволяє виділити в цій міжнародній організації її контролюючу функцію як основну.

Робота ГРЕКО ведеться відповідно до статуту і схвалених процедурних правил. Кожна з країн призначає до двох представників для роботи в групі, які беруть участь у пленарних засіданнях і мають право голосу. Кожна країна також пропонує список експертів, які допускаються до роботи з оцінки ситуації. Можуть призначати своїх представників й інші структури РЄ.

У ГРЕКО діють наступні органи: пленарна сесія, бюро, уставний комітет, секретаріат. Пленарна сесія є головним органом ГРЕКО. Державичлени повинні направляти своїх представників на засідання пленарної сесії. В бюро ГРЕКО входять президент, віце-президент та п’ять членів. Усі вони обираються на пленарній сесії на два роки. Бюро виконує наступні обов’язки: готує проекти щорічних програм оцінок держав-членів, та візити до держав для підготовки моніторингових звітів; представляє ці звіти на пленарній сесії тощо. Уставний комітет ГРЕКО, як правило, затверджується Кабінетом міністрів Ради Європи. Секретаріат очолює виконавчий секретар ГРЕКО. До його складу входять чотири адміністратори, центральний офіс моніторингових процедур, генеральний директор по правових відносинах, секція технічного співробітництва.

У роботі ГРЕКО можуть брати участь представники й інших структур Ради Європи. Щорічно ГРЕКО надає звіт про свою діяльність до РЄ. Зараз членами організації є 49 держав, з яких 48 – європейські та США. Діяльність цієї ГРЕКО охоплює понад 800 млн осіб. Офіс організації теж знаходиться у Страсбурзі (Франція) – у новому корпусі AGORA комплексу будинків РЄ.

Співпраця України і ГРЕКО

Із моменту свого вступу до ГРЕКО в 2006 році Україна, на думку представників ГРЕКО, з якими я зустрічався, тісно співпрацює з цією організацією. Нині фахівці ГРЕКО вже традиційно співпрацюють із законодавцями та виконавчою владою практично на всіх рівнях, з представниками судових та правоохоронних органів, засобів масової інформації, громадських організацій, незалежними експертами. Під час таких зустрічей обговорюються питання даної проблематики, які вже вирішені або планується вирішити, або такі, на які потрібно звернути особливу увагу. Предметом обговорення також стають проблеми, які підлягають оцінці на конкретному етапі такого моніторингу.

Така співпраця дозволила представникам ГРЕКО провести вже декілька моніторингових звітів по Україні (Evaluation Report on Ukraine). Причому поряд із загальними відомостями, кожен такий звіт має конкретну мету, пов’язану з моніторингом антикорупційних заходів у конкретній соціальній діяльності або соціальній сфері. Наприклад, один звіт присвячений незалежності судової влади або правоохоронних органів у боротьбі з корупцією. Інший – наявності та якості здійснення превентивних антикорупційних заходів у сфері публічної адміністрації. Наступний – оцінює реальність імплементації міжнародного законодавства в національне законодавство, наявність втілення такого законодавства в реальну правозастосовну практику.

Останній, 3-ій, раунд моніторингу в рамках Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією в Україні був затверджений 24 березня 2015 року у Парижі (див. більш детально про цю діяльність ГРЕКО на сайті Міністерства юстиції України «Оціночні звіти групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO) щодо стану корупції в Україні»).

Слід додати, що під час моєї зустрічі наголошувалося, що ГРЕКО — це міжнародна міжурядова організація, і її робота в першу чергу полягає в співпраці з урядами відповідних країн, в тому числі й України. Тому звіти, які готує ГРЕКО, не носять формалізованого характеру. Влада, в тому числі й українська, повинна через 18 місяців після чергового звіту досить чітко відповісти на цей документ, тобто проінформувати цю міжнародну організацію про, по-перше, розроблені заходи щодо усунення виявлених недоліків у проведенні антикорупційної політики та ті конкретні заходи, які вже зроблені за період, який пройшов із моменту надання такого звіту відповідній державі. Дана моніторингова діяльність ГРЕКО, як вказувалося вище, носить постійний та поступовий характер стосовно всіх країн-членів організації, зокрема й України. В усякому разі представники ГРЕКО офіційно мене повідомили, що вони запланували свій офіційній візит в Україну у вересні цього року з метою початку підготовки вже наступного звіту.

Щодо «природної» латентності корупції

Під час зустрічі обговорювалися й об’єктивні складнощі, які існують сьогодні в боротьбі з корупцією на міжнародному та національному рівнях. Наприклад, представники ГРЕКО звертали увагу на «природню» латентність корупції, аргументуючи це тим, що жертвою таких діянь виступає все суспільство, а конкретних потерпілих взагалі немає. Це, в свою чергу, потребує спеціальних заходів щодо виявлення таких вчинків та проведення їх спеціального розслідування. Також зверталася увага, що зараз немає якогось єдиного визначення корупції, причому не лише в певній державі «схожих» країн, а й навіть в одній державі, що додатково ускладнює певну єдність у проведенні відповідних заходів. Наприклад, у державах східної Європи корупція вважається кримінально-караним вчинком, хоча ГРЕКО вважає, що спрямованість законодавства не є визначальною. Домінувати, на їх думку, повинна програма, яка б поєднувала каральні та попереджувальні заходи.

У ході зустрічей спеціальна увага зверталася на необхідність реальної програми боротьби з корупцією, зокрема і в Україні, вона повинна підключати до такої діяльності громадські організації та їх представників; а ще – доступність інформації щодо таких заходів громадськості; наявність реально незалежних спеціалізованих судових та правоохоронних органів, які розслідують корупційні вчинки; наявність діючих антикорупційних механізмів у структурах державного управління та прозорість діяльності таких структур; чітке встановлення кола суб’єктів, які можливо притягати до відповідальності за корупційні вчинки; співвідношення антикримінального імунітету та відповідальність за корупцію тощо. Говорилося й проте, що до сьогодні недостатньо захищені права інформаторів – чиновників, які повідомляють контролюючим органам про підозрілі і, можливо, корупційні діяння своїх колег. У всякому разі, як наголошувалось, усі ці завдання потрібно виконувати значно активніше, інакше може скластися враження, що реальність такої діяльності підміняється так званою іміджевою акцією.

«Конфіскація im rem»

Під час зустрічей жваво обговорювалися й певні дискусійні положення, які існують у погодженні міжнародних та національних правових заходів. Наприклад, я наполягав на необхідності обґрунтованої, а не механічної імплементації положень міжнародно-правових актів у національне законодавство. Прийняття міжнародних правових положень без урахування традиційних національних правових догм та постулатів не лише не сприятиме тому, що таке законодавство буде діючим, а й може додаткового погіршити загальний стан політико-правої оцінки та практичної діяльності щодо боротьби з цим негативним явищем.

Спеціальна дискусія відбулася щодо питання так званої «конфіскації im rem», тобто перенесення тягаря доведення в кримінальному процесі про законність придбання майна на підозрювану особу; підстави та процедуру проведення так званої «спеціальної конфіскації», сучасні тенденції визначення суб’єкта корупційних вчинків тощо.

Напрями співпраці

У ході зустрічей обговорювалася й співпраця між ГРЕКО та Південним регіональним центром Національної академії правових наук України і НУ «Одеська юридична академія». Як наголошувалося, більш повне входження України в Європейській простір повинно відбуватися за декількома напрямками. Один з основних – це підготовка молодих юристів, які не лише володіють необхідними знаннями та навичками, а й повинні мати певний загальний правовий менталітет, завдяки чому, кажучи образно, більш розумно оцінювати міжнародні та національні доктрини, законодавство та практику його застосування, мати необхідний рівень для достатньо реальної оцінки вказаних складових та набуття в зв’язку з цим відповідної кваліфікації сучасного юриста. Ця позиція була з розумінням підтримана обома сторонами, в зв’язку з чим намічені відповідні заходи щодо подальшого співробітництва.