Хто має контролювати діяльність органів місцевого самоврядування (ОМС)

Якісні законопроєкти — результат якісних дискусій. У цьому впевнена команда Коаліції Реанімаційний Пакет Реформ. Саме тому вже 10 років Спілка виступає майданчиком для обговорення найважливіших проєктів законів та актів. Не винятком став і адміністративний нагляд за законністю, дій, рішень органів місцевого самоврядування, передбачений Європейською хартією місцевого самоврядування.

Україна наразі — єдина європейська держава, у якій відсутній механізм нагляду за законністю рішень  ОМС. Чинні закони («Про органи місцевого самоврядування в Україні» та  «Про місцеві державні адміністрації») не містять детально виписаних процедур здійснення такого нагляду. Іншими словами – відсутній повноцінний механізм забезпечення законності в діяльності ОМС з боку держави.

Навіщо це громадам взагалі? Невизначеність розподілу повноважень між державними органами й ОМС, відсутність ефективних механізмів співпраці та обміну досвідом щодо реалізації законодавства між різними громадами, а також місцевими державними адміністраціями, не сприяє розвитку громад і територій — натомість створює бюрократичні перешкоди й нерозуміння, як впроваджувати ефективні політики та виконувати законодавство на місцях.

Ситуація ускладнюється ще тим, що запровадження воєнного стану перетворило місцеві державні адміністрації (далі МДА — Ред.) на військові адміністрації. Тепер органи місцевого самоврядування зобов’язані звітувати перед головами військових адміністрацій та консультуватися з ними з певних питань. Такий порядок ще більше ускладнив і заплутав регулювання взаємовідносин різних рівнів місцевого самоврядування із представниками держави.

Отже, на часі питання якісного законодавства, яке б, по-перше, сформувало механізми нагляду й контролю за рішеннями у громадах, а відтак і посилило б їх дієздатність, а по друге – чітко визначило сфери компетенції і взаємовідносин різних рівнів та гілок влади з метою забезпечення законності в діяльності місцевого самоврядування України.

Відповіддю може стати законопроєкт №4298 про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні. Цей проєкт закону мав би чітко розмежувати зони відповідальності різних органів державної влади в процесі забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування.

Утім, залишається низка питань до обговорення:

1. Проєкт ґрунтується на чинному законодавстві, яке потребує удосконалення в частині розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Відтак, більшість повноважень, якими наділяються органи місцевого самоврядування, визнаються делегованими повноваженнями, а це, у свою чергу, дозволяє виконавчій владі здійснювати не просто нагляд за законністю, а ще й оцінювати ефективність та домірність реалізації цих повноважень, в тому числі через фінансування цих повноважень.
2. Питання домірності нагляду: нагляд має здійснюватися систематично лише щодо актів певної важливості, з високими економічними наслідками, решта — вибірково.
3. Необхідність розмежування РДА та ОДА, відносини МДА з Президентом, КМУ та між собою. Всі МДА повинні мати безпосередні управлінські відносини з КМУ як з вищим органом у системі органів виконавчої влади. Вони на місцях реалізовуватимуть урядову політику. Разом з цим, в управлінських відносинах між РДА та ОДА варто зберегти такі форми як підконтрольність та підзвітність.
4. Підхід до до розуміння апарату МДА. У четвертій редакції закріплене збереження за апаратом МДА статусу секретаріату. Однак, такий підхід законсервує пострадянське розуміння апарату МДА, як структурного підрозділу МДА, що утворюється з метою здійснення консультативно-правового, організаційно-інформаційного, методичного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності МДА. Апаратом МДА має бути організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів та посад, що забезпечують діяльність голови МДА, а також виконання покладених на МДА завдань.
5. Відтермінування строків впровадження адміністративного нагляду, тобто введення його в дію лише після закінчення або припинення воєнного стану, створює проблему невизначеності як для місцевого самоврядування так і для держави, що не сприяє дотримання принципу законності як щодо самого нагляду, так і у  діяльності ОМС.
6. Є проблема узгодження адміністративного, фінансового нагляду.
7. Призначення заступників голови місцевої державної адміністрації: має здійснюватися головою МДА за результатами конкурсу, що проводиться Єдиною комісією в порядку, визначеному Законом України «Про державну службу».

Саме ці пропозиції до законопроєкту зібралися обговорити під час національного круглого столу «Нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування: кращі практики і перспективи законодавчого регулювання в Україні» народні депутати, представники Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України, Секретаріату КМУ, Всеукраїнських асоціацій ОМС, ОВА,  експертна спільнота.

Нижче ділимося з вами результати обговорення й закликаємо вас доєднатися до дискусії, адже відкритий діалог сприяє виробленню ефективних рішень.

У цьому впевнена й виконавча директорка Коаліції РПР Ольга Лимар, яка почала круглий стіл з привітання учасників та нагадування, що законопроєкт №4298 передусім важливий для нашої держави, а не просто для виконання вимог Ukraine Facility чи продовження процесу децентралізації.

Координаторка проєкту, адвокаційна менеджерка Спілки Олена Гуменюк далі підкреслила, що питання нагляду залишається невирішеним з 2016 року, коли скасували офіційний нагляд з боку прокуратури. Вісім років тривають розробки збалансованого документу, який відповідатиме рекомендаціям Ради Європи, враховуватиме положення Європейської хартії місцевого самоврядування та сприятиме реалізації Дорожньої карти децентралізації.

Будь-яким змінам і пропозиціям передує дослідження наявного законодавства й порівняльного досвіду, який можна запозичити. Коаліція РПР спільно з експертною спільнотою провели відповідне дослідження. Під час круглого столу Анатолій Заєць, доктор юридичних наук, професор, член експертної групи, презентував дослідження зарубіжного досвіду адміністративного нагляду в чотирьох вимірах: 

• аналіз конституційно-правових механізмів нагляду;
• правове регулювання адміннагляду в країнах ЄС, кращі практики;
• вимоги щодо нагляду за діяльністю, передбачені в ЄХМС та рекомендації Ради Європи;
• аналіз законодавчих ініціатив, зокрема законопроєкту №4298.

Він розповів про досвід адміннагляду дев’яти країн та його принципи відповідно до ЄХМС: «Будь-який  адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом. Порядок здійснення адміністративного нагляду за місцевим самоврядуванням повинен бути детально регламентованим, як і правові засоби такого адміністративного нагляду. Нагляд, як правило, повинен мати на меті лише забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. на сьогодні більшість повноважень, якими наділяються органи місцевого самоврядування, визнаються делегованими повноваженнями, що дозволяє виконавчій владі здійснювати не просто нагляд, а безпосередній контроль за їх виконанням. Це суперечить статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування як право і спроможність спільнот в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність в інтересах місцевого населення».

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ, координатор експертної групи, також наголосив на важливості повернення в останню редакцію законопроєкту питання статусу державного службовця для голів місцевих державних адміністрацій. Загалом, на його думку, у поточному документі №4298 мінімізовані недоліки. Натомість головна ціль доопрацювання законопроєкту — перетворити МДА в органи префектурного типу, які існують в системі зворотного зв’язку із центральними органами виконавчої влади, зокрема Кабінетом Міністрів України.

Трохи більше про історію роботи із законопроєктом розповів Віталій Безгін, народний депутат, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Після ухваленням Парламенту законопроєкту №4298 у першому читанні та його доопрацюванням до другого, відбулося повномасштабне вторгнення і робота відтермінувалася.  «Виписана модель наглядових повноважень є оптимальною і такою, що не є предметом широкої дискусії. Натомість що стосується принципів призначення (голів державних адміністрацій— Ред.), принципів підпорядкованості (районних державних адміністрацій – обласним – Ред.), розмежування повноважень між регіональним чи субрегіональним рівнями — готовий вести дискусію з експертним середовищем, говорити про подальше вдосконалення, якщо воно можливе», — наголосив голова підкомітету.

Наталія Козловська, заступниця Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури України, заявила, що до кінця поточного року вони мають сформувати збалансовану редакцію законопроєкту, яка дозволить отримати від ЄС схвалення як виконане завдання у межах Плану заходів із виконання Ukraine Facility (Ukraine Plan). Необхідно знайти баланс пропозицій, запустити процеси і подивитись на практиці, як воно буде реалізовано — і далі, за потреби, удосконалювати.

Вважає проєкт збалансованим і Юрій Северин, директор Департаменту регіональної політики Секретаріату Кабінету Міністрів України. На його думку, галузеві повноваження МДА варто зберегти в хоча б на період воєнного стану і до ухвалення нового законодавства про розподіл повноважень між державної влади та ОМС, щоб не утворився вакуум повноважень. Щодо питання Апарату МДА прокоментував так:  «У діючому законі про ЦОВВ, апарат  – це організаційні повноваження. Якщо під Апаратом розуміти всі структурні підрозділи МДА, то ми підмінюємо поняття, бо Апарат по суті буде й МДА. Структурні підрозділи бувають двох типів, зі статусом юридичної особи і без статусу. 6 років тому пробували оптимізувати структурні підрозділи МДА, але практика показала, що це ускладнює структуру управління. І тому від цього відмовились».

Оксана Павлюк, представниця Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури, впевнена, що ухвалення законопроєкту №4298 —  це завдання не для Комітету чи міністерства, а у першу чергу для держави. Відповідно до рекомендацій Ради Європи, нагляд проводиться за власними (на предмет законності) та за делегованими повноваженнями  (допускається також контроль за ефективністю). Відтак, за її словами, у чинній редакції проєкту було досягнуто  консенсусу, який розроблений за висновками Ради Європи і враховані правки.

У цілому підтримує законопроєкт й Українська асоціація районних та обласних рад. Її президентка Тетяна Єгорова-Луценко заявила, що асоціація підтримує нагляд за місцевим самоврядуванням у редакції законопроєкту №4298. Натомість запропонували додаткові варіанти щодо відповідальності голів МДА та спрощеної процедури недовіри голови МДА — ці пропозиції, як було зазначено учасниками круглого столу, вже враховані.

А ось Ігор Абрам’юк, директор з розвитку Всеукраїнської асоціації громад, ще раз повернувся до важливості розподілу повноважень між ОМС та державною владою, між рівнями (громада, район, область) — оскільки наразі вони відсутні. Він звернув увагу усіх присутніх на потребу також в удосконаленні закону про асоціації ОМС, адже це питання балансу влад. Місцеве самоврядування може балансувати державу лише за рахунок конструктивних та ефективних асоціацій ОМС.

Керівник Інститут розвитку територій Юрій Ганущак зазначив, що мають бути лише прямі відносини РДА і Кабінету Міністрів України. Експерт також підкреслив: заступники — державні чиновники, а голови МДА — зобов’язані працювати з тими, хто  пройшов по конкурсу, інакше принцип ротації не діє.

На обговоренні були присутні також і представники військових державних адміністрацій. Так, Яна Літвінова, Голова Старобільської міської військової адміністрації, звернула увагу учасників круглого столу на брак кадрів на місцях, а також неефективність координації між різними органами, що сприяє впровадженню різних практик прийняття рішень у громадах: «Але досягти компромісу можливо і варто буде нормалізувати єдині стандарти нагляду та реалізації закону для всієї України».

У підсумку учасники обговорення зійшлися на думці, що вони мають два місяці на покращення законопроєкту, врахування всіх позиції та консультації з Європейською комісією: важливо мати позитивну реакцію і від європейських партнерів на цей законопроєкт.

Коаліція РПР продовжить бути майданчиком для цих обговорень у співпраці з Центром політико-правових реформ за підтримки проєкту «ГОВЕРЛА» Спілка вже запланувала регіональний круглий стіл у Львові на початку жовтня.

Захід організувала Коаліція Реанімаційний Пакет Реформ у співпраці із Центром політико-правових реформ в рамках Проєкту «Підтримка законодавчої бази та політичного діалогу щодо національного нагляду», та став можливим завдяки Агентству США з міжнародного розвитку (USAID) та щирій підтримці американського народу через Проєкт USAID «ГОВЕРЛА». Зміст цього заходу не обов’язково відображає погляди USAID та Уряду США.