Правове регулювання та правовий захист фінансових інтересів ЄС

Із метою подальшого розвитку співробітництва зі структурами Європейського Союзу вчений секретар Південного регіонального центру НАПрН України, завідувач кафедри НУ «Одеська юридична академія», доктор юридичних наук, доктор теології, професор, член-кореспондент НАПрН України, заслужений діяч науки і техніки України Є. Л. Стрельцов у липні цього року відвідав Брюссель. Сьогодні він підсумовує результати зустрічі з представниками Бюро по боротьбі з шахрайством Європейської Комісії доктором права Каталіною Манеа та Матушом Мінаріком.

Деякі попередні ремарки

Досить часто ми вживаємо загальне визначення Європейський Союз як наднаціональну (інтеграційну) організацію публічної влади, не розкриваючи при цьому більш детально організаційні моменти, пов’язані з її діяльністю. Наприклад, для досягнення поставлених цілей та виконання завдань, які стоять перед ЄС, в ній діють понад 200 власних органів. Найбільш важливі структурні підрозділи Євросоюзу мають, як правило, владні повноваження. В цілому, виходячи з правових документів ЄС, та не розвиваючи додаткову дискусію з цього приводу, в його структурі традиційно виділяють: інститути, органи, агенції, бюро, що дозволяє казати про наявність декількох підсистем. Виконання основних завдань, які покладені на цю спільноту, забезпечують п’ять основних інститутів: Європейський парламент, Європейська Рада, Європейська Комісія, Європейський суд, Європейська рахункова палата. Кожен із них діє в рамках своїх повноважень, які визначені основними документами ЄС.

До системи органів Євросоюзу відносять: а) банки цього союзу, зокрема, Європейський центральний банк і Європейський інвестиційний банк; б) так звані контрольні органи, перш за все Європейський омбудсман; в) правоохоронні органи, зокрема, Європол та Євроюст (нещодавно створена організація для координації роботи відомств у державах-членах, які здійснюють розслідування кримінальних справ. Має повноваження ширші ніж у Европолу); г) консультативні органи, зокрема, Економічний і соціальний комітет, Комітет регіонів тощо. Виділяють і органи спеціальної компетенції, які мають власну правосуб’єктність (як юридична особа) і називаються, як правило, агентствами: Європейське агентство з оцінки медикаментів; Європейське агентство з авіаційної безпеки та ін. В останні часи, у зв’язку з трагічними подіями, які відбуваються у Європі, все частіше кажуть про створення Європейської прокуратури, тим більше, що можливість цього передбачена в Лісабонському договорі.

Основним виконавчим органом в ЄС є Європейська Комісія, де країни-учасники ЄС мають своїх представників, кожен з яких має свою сферу діяльності. Це – колегіальний орган, який очолює Президент комісії. З 1 листопада 2014 року ці обов’язки виконує Жан-Клод Юнкер (Jean-Claude Juncker).

Характеризуючи діяльність цього виконавчого органу ЄС, слід звернути спеціальну увагу на те, що до сфери його діяльності включено не лише розробку, прийняття та реалізацію політичних рішень, в тому числі і дуже важливих: ЄС виступає і як єдиний у господарському значенні загальний ринок, який навіть самостійно бере участь у роботі Всесвітньої торгової організації під назвою «Європейські товариства».

ЄС має свою валюту і свій бюджет. Тому окремим, не менш значним, на мою думку, напрямком діяльності цієї комісії є регулювання й захист фінансових інтересів ЄС, а більш практично – все коло питань, яке пов’язане в першу чергу з бюджетом Євросоюзу. В загальному розумінні бюджет ЄС – це схема доходів і витрат Європейського Союзу, який затверджується Європарламентом.

Бюджет використовується для фінансування загальносоюзної політики (в галузі сільського господарства, розвитку транспортних мереж, допомоги відсталим регіонам, досліджень і для підтримки країн, що розвиваються поза ЄС тощо) й адміністративного апарату союзу.

Проголошується, що на основні завдання іде близько 95 відсотків бюджету, на утримання адміністрації – близько 5 відсотків. Зрозуміло, що вся діяльність, пов’язана з наповненням бюджету Євросоюзу, його витрачанням, необхідним корегуванням, потребує постійного контролю. Багато в чому це пов’язано з тим, що, наприклад, основною підставою для накладення санкцій на державу є дефіцит її бюджету, який багато в чому виникає не тільки в разі некомпетентного керівництва, а й у разі масовості корупційних діянь.

Таку роботу на загальному рівні здійснює Європейська рахункова палата – один з основних інститутів ЄС, про який згадувалося вище. Рахункова палата ЄС була створена у 1975 році саме для аудиторської перевірки бюджету союзу та його установ. Для можливості більш оперативної перевірки наповнення та виконання бюджетних завдань, правильності визначення пріоритетів витрат бюджетних грошей за пропозицією країн-членів ЄС у рамках Європейської Комісії було створено спеціальний офіс (бюро) по боротьбі з шахрайством – OLAF.

Діяльність OLAF

Зупинимося більш детально на завданнях і діяльності цього офісу, з представниками якого я зустрічався. Європейський офіс по боротьбі з шахрайством, скорочено – OLAF (від франц. – Office europeen de la lutte anti-fraude) було засновано Європейською Комісією в 1999 році з метою «посилення боротьби з шахрайством, корупцією і будь-якою іншою протиправною діяльністю, що зазіхає на фінансові інтереси спільнот…» (ст. 2 Рішення Єврокомісії від 26 травня 1999 року «Про заснування Європейського відомства з боротьби з шахрайством»). Крім зазначеного рішення повноваження OLAF регулюють спеціальний регламент Європейського парламенту та Європейської Ради «Про розслідування, здійснювані Європейським відомством по боротьбі з шахрайством (OLAF)», і міжінституційну угоду Європарламенту, Ради і Комісії «Про внутрішні розслідування, здійснювані OLAF» тощо. Вважається, що цей офіс був створений на заміну діючому з 1988 року при ЄК Координаційного центру з боротьби з шахрайством (UCLAF), діяльність якого обмежувалася межами виключно самої Комісії.

У цілому, як закріплено у вище вказаних документах, OLAF уповноважений здійснювати заходи щодо посилення боротьби з шахрайством, корупцією та будь-якою іншою протиправною діяльністю, що посягає на фінансові інтереси ЄС. Розслідування, які у зв’язку з цим проводяться, поділяються на внутрішні й зовнішні. Перші здійснюються в рамках інститутів і органів Союзу, другі – у відношенні інших осіб і організацій, держав, які отримують фінансову підтримку або допомогу за рахунок бюджету ЄС. Тому існує співробітництво OLAF з державами-членами ЄС у боротьбі з вказаними посяганнями.

Для виконання всього комплексу завдань на OLAF покладаються наступні завдання: брати участь у розробці загальноєвропейського законодавства про боротьбу з фінансовими злочинами; проводити контролюючі перевірки та відповідні розслідування: правопорушень і злочинів, скоєних співробітниками інститутів, спеціалізованих органів і установ ЄС, правопорушень та злочинів, скоєних громадянами держав-членів проти фінансових інтересів ЄС тощо. У разі, якщо такі перевірки виявляють кримінальні вчинки в діяльності відповідних осіб із структури самої ЄС або держав-членів Євросоюзу, OLAF може направляти в компетентні органи інформацію про встановлені порушення, в тому числі і для вирішення питання про порушення кримінальної справи. Співробітники бюро незалежні при проведенні розслідувань. Очолює OLAF генеральний директор, який призначається Європейською Комісією за згодою Європейського парламенту і Європейської Ради терміном на 5 років, з можливістю повторного призначення.

З метою забезпечення справжньої незалежності OLAF (в тому числі від самої Комісії, при якій даний орган працює), утворений Наглядовий комітет із п’яти незалежних і компетентних осіб, які призначаються строком на три роки за спільною згодою Європейського парламенту, Ради і Комісії.

Для надання необхідної реальності діяльності OLAF, практичної реалізації повноважень цього офісу та перевіркам, які він здійснює, 25 травня 1999 року між основними інститутами ЄС було укладено угоди, згідно з якими всі інститути, органи та установи Євросоюзу зобов’язані співпрацювати з OLAF, а також надавати необхідну інформацію про свою роботу. Натомість, співробітники OLAF при отриманні інформації про факти шахрайства, корупції чи несумлінної поведінки службовців ЄС при виконанні ними своїх професійних обов’язків повинні проводити внутрішні розслідування, про початок яких інформуються керівники відповідних інститутів, спеціалізованих органів і установ ЄС. Вирішення питання про позбавлення недоторканності співробітників інститутів, спеціалізованих органів і установ ЄС, які вчинили злочини, пов’язані з шахрайством, корупцією або будь-якими інших протиправними діями, які зачіпають фінансові інтереси ЄС, здійснюється директором OLAF у взаємодії з національними правоохоронними органами. За відсутності складу злочину в діях співробітників інститутів, спеціалізованих органів і установ ЄС, щодо яких проводилися розслідування, воно припиняється рішенням директора бюро з письмовим повідомленням про це керівників відповідних інститутів, спеціалізованих органів або установ союзу. У зв’язку з результативністю діяльності, спрямованою на виявлення порушень бюджету ЄС, дає підстави сприймати OLAF і в якості достатньо самостійної структури з переліку правоохоронних органів ЄС.

В будь-якому разі навіть така стисла характеристика діяльності цього офісу говорить про те, що й нам, думаючи про перспективи входження до ЄС, потрібно враховувати цей досвід: кожна, кажучи образно, копійка, яку ми отримуємо чи плануємо отримати з боку ЄС, підлягатиме наджорсткому контролю з боку цілого ряду європейських структур, і в першу чергу з боку OLAF. Про це свідчить не лише практика роботи бюро. Ознайомлення з текстами щорічних звітів OLAF доводить, що перевірки, які проводяться бюро, є не тільки дуже якісними, рішення, які приймаються за їх результатами, реальні та співмірні з вчиненими діяннями.

Наприклад, у жовтні 2012 року в результаті розслідування, яке проводить OLAF, вимушений був подати у відставку єврокомісар з питань охорони здоров’я і захисту прав споживачів, представник Мальти в ЄС Джон Даллі (займав цю посаду з лютого 2010 р.). Дане розслідування почалося в зв’язку зі скаргою шведської тютюнової фірми Swedish Match, на дії одного з єврокомісарів, котрий покривав дії мальтійського підприємця, ім’я якого не розголошувалося в інтересах слідства, який пропонував ряду європейських тютюнових компаній за велику винагороду внести зміни до антитютюнового законодавства Євросоюзу щодо пом’якшення умов експорту жувального тютюну – снусу. При цьому цей бізнесмен відверто заявляв про свої близькі контакти з єврокомісаром.

Таким чином, багато в чому приводом для відставки Джона Даллі була лише та обставина, що він «знав про наміри» цього підприємця й не більше того. Але й цього виявилось достатньто. При тому на цьому біди екс-комісара не закінчилися. Зараз до цього розслідування досить предметно долучилася прокуратура Бельгії. В усякому разі цей приклад із комісаром ЄС є показовим – він не лише був вимушений піти у відставку, а ще й отримав так званий «вовчий квиток», який на багато років (в умовах західного менталітету) перекриває його можливості працевлаштування. Це свідчить про серйозність заходів щодо захисту фінансових інтересів ЄС від будь-яких протиправних дій.

Напрямки можливого співробітництва

Варто нагадати, що OLAF працює всередині ЄС та з державами-членами ЄС. З іншими країнами цей офіс не працює, але коли виникає така необхідність, то він працює на рівні уряду. Тому співробітництво з навчальними та науковими установами таких держав взагалі не є предметом діяльності OLAF. Але дуже добре, що й доктор Каталіна Мареа, і Матуш Мінарік, з одного боку, і я, представляючи поважні українські установи, з іншого, розуміли, що якщо наша загальна мета – створення реального ЄС, то починати співпрацю треба вже сьогодні.

Ми повинні заздалегідь, саме на професійному рівні, бути готовими до такого рішення. Бо не зможуть юристи, як і інші фахівці, враз повністю змінити свої ментально-професійні якості від часу вступу України у Європейську спільноту. На це може піти досить тривалий час.

Тому починати це потрібно вже зараз, в тому числі й стосовно наступного покоління юристів. Саме тому ми вже під час цієї зустрічі домовилися про взаємний обмін науковими публікаціями, аналітичними довідками щодо практики застосування положень законодавчих актів, щодо можливості розробки якщо не спільних, то хоча б паралельних проблем, які пов’язані з правовою охороною та кримінально-правовим захистом фінансових інтересів держави. І дуже добре, що первісні такі публікації від колег з цього офісу я вже отримав. В усякому разі планування такої суто робочої співпраці повинно внести свою необхідну лепту в міжнародне співробітництво України.