Проблема визначення строку повноважень окремих членів ВККСУ У пріоритеті застосування принципу правової визначеності

Останнім часом в засобах масової інформації з’являється доволі суб’єктивна позиція стосовно строків повноважень окремих членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі — ВККСУ). І думки фахівців, які висловлюють такі погляди стосовно означеного питання, розділилися. Одні вважають, що строк повноважень членів ВККСУ становить — 6 років відповідно до ч. 2 ст. 92 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року в редакції зі змінами станом на 2014 рік.  Інші переконують, посилаючись на п. 5 розділу ІІ прикінцевих та перехідних положень закону, що цей строк — 4 роки за Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року.

Що говорить з цього приводу законодавство?

Варто також зазначити, що 2 червня 2016 року був прийнятий Закон України «Про судоустрій і статус суддів», який набрав чинності 30 вересня 2016 року (далі — Закон). Відповідно до п. 26 розділу ХІІ прикінцевих та перехідних положень цього Закону члени ВККСУ, обрані (призначені) на посади до набрання чинності цим Законом продовжують виконувати свої повноваження до закінчення строку, на який їх було обрано.

Статтею 8 Основного Закону встановлено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні їй відповідати. Статтею 58 Основного Закону встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Офіційне тлумачення статті 58 Конституції України надав Конституційний Суд в рішенні від 13 травня 1997 року №1-зп/97, в якому було зазначено про незворотність дії законів та інших нормативно-правових актів в часі, яка означає поширеність їх дії тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Варто сказати, що закріплення принципу незворотності дії законів та інших нормативно-правових актів у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи в громадян упевненість у тому, що їхнє існуюче становище, права та інтереси не будуть погіршені через прийняття більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акту в часі. Виняток із цього принципу допускається відповідно до ч. 1 ст. 58 Конституції України лише у випадках, коли закони та інші нормативно-правові акти пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

Позиція КСУ

Так, вирішальним щодо визначення строку повноважень призначених раніше за відповідним законом України членів ВККСУ є, на нашу думку, рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів), в якому зазначено, що дію нормативно-правового акту в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Тому Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб.

Відповідно до цього ж рішення Конституційного Суду України дія нормативно-правових актів у часі раніше визначалася лише в окремих законах України (стаття 6 Кримінального кодексу України, стаття 8 Кодексу України про адміністративні правопорушення, стаття 3 Цивільного процесуального кодексу України та інші). Конституція України, закріпивши частиною першою статті 58 положення щодо неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом’якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права.

Отже, ключовим моментом у визначенні строку повноважень членів ВККС є принцип незворотності дії закону в часі, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Крім того, заборона зворотної дії в часі закону, на нашу думку, є однією з важливих складових принципу правової визначеності та гарантією дотримання принципу верховенства права в державі, про що мова піде далі.

У рішенні Конституційного Суду України від 19 квітня 2000 року №6-рп/2000 зазначено, що суть зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів полягає в тому, що їх приписи поширюються на правовідносини, які виникли до набрання ними чинності, за умови, якщо вони скасовують або пом’якшують відповідальність особи.

У рішенні від 2 липня 2002 року №13-рп/2002 КСУ повторив раніше викладені положення попередніх рішень, зокрема те, що суть положення статті 58 Конституції України про незворотність дії в часі законів та інших нормативно-правових актів полягає в тому, що дія законів та інших нормативно-правових актів поширюється на ті відносини, які виникли після набуття ними чинності (рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп), і не поширюється на правовідносини, які виникли й закінчилися до набуття такої чинності (рішення Конституційного Суду України від 5 квітня 2001 року № 3-рп).

Позиція КСУ

І нарешті правова позиція Верховного Суду України в постанові від 22 лютого 2017 року у справі № 6-2705цс16 підтверджує, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. До події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ним чинності. Заборона зворотної дії є однією з важливих складових принципу правової визначеності.

На нашу думку, реалізація принципу правової визначеності має полягати в дотриманні зрозумілості, несуперечливості правових приписів, виражених у нормативно-правових актах. Принцип правової визначеності слід пов’язувати також не лише з вимогами зрозумілості, чіткості норми права, а й із тим, що норми права мають бути спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин.

Позиція Європейського Суду з прав людини

Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на недосконалість чинного законодавства України й необхідність дотримуватися принципу правової визначеності. У Рішенні ЄСПЛ від 26 вересня 2005 року у справі «Салов проти України» було зазначено, що однією з вимог заявника було те, що п. 2 ст. 127 Кримінального кодексу України (1960 р.) не може бути застосований до його дій, оскільки зазначене положення сформульовано настільки нечітко, що він не міг передбачати, що за цей вчинок його можуть позбавити волі. На думку заявника, його дії підпадали під ст. 186-2 Кодексу про адміністративні правопорушення, тому його не можна було карати за поширення інформації (п. 103). У зв’язку із цим ЄСПЛ у рішенні зауважує, що однією з вимог, яка постає з вислову «передбачений законом», є передбачуваність відповідних заходів. Та чи інша норма не може вважатися «законом», якщо її не сформульовано з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку: він повинен мати можливість (за необхідності й за належної правової допомоги) передбачити наслідки, до яких може призвести певна дія. Також у п. 108 рішення ЄСПЛ у справі «Салов проти України» підкреслюється, що рівень передбачуваності значною мірою залежить від змісту заходу, сфери, яку він має охопити, а також кількості й статусу тих, до кого він застосовується.

У рішенні ЄСПЛ від 6 листопада 2008 року у справі «Єлоєв проти України» зазначено, що Суд вважає відсутність чітко сформульованих положень, які б визначали, чи можливо належним чином продовжити (якщо так, то за яких умов) застосування на стадії судового слідства запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, обраного на визначений період на стадії досудового слідства, не відповідає критерію «передбачуваності закону» для цілей пункту 1 статті 5 Конвенції. Суд також зазначив у п. 53 цього рішення, що практика, яка виникла у зв’язку із законодавчою прогалиною і яка зумовлює тримання особи під вартою протягом необмеженого і непередбачуваного строку за обставин, коли таке тримання не передбачається ні конкретним положенням законодавства, ні будь-яким судовим рішенням, сама по собі суперечить принципу правової визначеності, який імплікований Конвенцією і який становить один із основних елементів верховенства права.

У п. 19 рішення ЄСПЛ від 18 грудня 2008 року у справі «Новік проти України» Суд зазначив, що коли йдеться про позбавлення свободи, надзвичайно важливою умовою є забезпечення загального принципу правової визначеності. Вимога якості закону у розумінні пункту 1 статті 5 Конвенції означає, що коли національний закон передбачає можливість позбавлення свободи, такий закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні для того, щоб виключити будь-який ризик свавілля.

У Рішенні ЄСПЛ від 22 листопада 1995 року в справі «S.W. проти Сполученого Королівства» зазначено, що багато законів неминуче виражені термінами, які більшою чи меншою мірою є незрозумілими. Так, у п. 35 цього рішення говориться, що стаття 7 Кримінального кодексу Сполученого Королівства не обмежується забороною застосування зворотної сили в кримінальному праві на шкоду обвинуваченому: вона також, у ширшому сенсі, говорить про інші принципи кримінального права nullum crimen, nulla poena sine lege, а також принцип, згідно з яким кримінальний закон не повинен тлумачитись розширено на шкоду обвинуваченому, наприклад, за аналогією. Із цих принципів випливає, що будь-який злочин має бути чітко визначеним у законі, причому необхідно, щоб кожен міг зрозуміти з тексту відповідної статті – у разі необхідності за допомогою тлумачення, наданого їй судами, – яка дія або бездіяльність тягне за собою кримінальну відповідальність.

У п. 36 цього ж рішення зазначається, що як би чітко не була сформульована норма в будь-якій системі права, в тому числі кримінального, неминучим є елемент судового тлумачення. Коли мова йде про закон, то ст. 7 Кримінального кодексу Сполученого Королівства має говорити про писане та неписане право, яке проходить через усі статті Конвенції та володіє необхідними якостями, в тому числі доступністю й передбачуваністю. При чому під писаним правом маються на увазі не лише акти, що мають меншу юридичну силу ніж закони, а також рішення судів, в яких дається їх тлумачення.

У рішенні ЄСПЛ від 3 квітня 2008 року у справі «Корецький та інші проти України» було зазначено, що навіть припускаючи, що положення закону було вірно розтлумачено судами та дане втручання базувалося на формальній підставі, закріпленій у національному законодавстві, Суд нагадує, що вислів «передбачений законом» у другому пункті статті 11 Конвенції не лише вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містить вимогу щодо якості закону.

Особливий інтерес щодо вимоги чіткості та передбачуваності закону представляє рішення ЄСПЛ від 9 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України». Порушення принципу правової визначеності було констатоване Європейським судом з прав людини з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог «якості закону» при перевірці виправданості втручання в права, гарантовані статтею 8 Конвенції. Так, відповідно до п. 170 цього рішення формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24 квітня 2008 року у справі «С.G. та інші проти Болгарії». Крім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom від 2001 року).

Дотримання принципу правової визначеності і практика КСУ

Щодо дотримання принципу правової визначеності є відповідна практика Конституційного Суду України, яка узгоджується із вище викладеними й проаналізованими нами його рішеннями. Так, відповідно до рішення КСУ від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 одним з елементів верховенства права є принцип правової визначеності, в якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Відповідно до підпункту 5.4 п. 5 рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 № 5-рп/2005 із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Закон зворотної сили не має

Отже, за загальним правилом закон зворотної сили не має. Це правило повинно надавати визначеності і стабільності суспільним відносинам. Це означає, що закони поширюють свою дію лише на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Варто також додати, що згаданий нами принцип незворотності дії в часі нормативно-правових актів знайшов своє закріплення і в ст. 7 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини від 1950 року, відповідно до якої нікого не може бути визнано винним у вчиненні будь-якого кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення згідно з національним законом або міжнародним правом. Також не може бути призначене суворіше покарання ніж те, що підлягало застосуванню на час вчинення кримінального правопорушення. Ця стаття не є перешкодою для судового розгляду, а також для покарання будь-якої особи за будь-яку дію чи бездіяльність, яка на час її вчинення становила кримінальне правопорушення відповідно до загальних принципів права, визнаних цивілізованими націями.

Виходячи із суті ст. 7 згаданої Конвенції, дія принципу незворотності дії закону в часі знаходяться в площині кримінального права. Так, наприклад, ЄСПЛ у справі «Вібер проти Естонії» від 21 січня 2003 року відхилив аргумент влади Естонії про те, що через судову практику Верховного Суду Естонії при застосуванні і тлумаченні статті 148-1 Кримінального кодексу Естонії 1995 року ризик настання кримінальної відповідальності був для заявника передбачуваним. ЄСПЛ зазначив, що рішення Верховного Суду Естонії, на які посилалася влада цієї країни, були винесені у квітні 1997 року та в січні 1998 року, тобто після здійснення заявником інкримінованих йому діянь. Виходячи з цього заявник, звертаючись до тексту кримінального закону, не міг передбачати, що він буде засуджений за свою діяльність. Отже, національні суди ретроспективно застосували зміни до кримінального закону 1995 року щодо поведінки, яка до цього не вважалася кримінально караною, чим порушили пункт 1 статті 7 Конвенції.

Проте, Європейський суд з прав людини у своїй практиці все ж застосовує широкий підхід до дії принципу незворотності дії закону в часі шляхом більш широкого розуміння захисту прав і свобод людини та застосування принципу верховенства права, не обмежуючись кримінально-правовим підходом до дії принципу незворотності дії закону в часі, а розширюючи дію цього принципу в галузевому розрізі права. Досить часто такому широкому підходу може слугувати й тлумачення Судом гарантованих Конвенцією прав і свобод людини через застосування принципу предмету та мети згаданої Конвенції. Метою Конвенції, як вказується в численних рішеннях ЄСПЛ, є захист індивідуальних прав людини, а також розвиток ідеалів та цінностей демократичного суспільства. Крім того, часто Суд у своїх рішеннях посилається не лише на предмет і мету Конвенції, а застосовує для підсилення своєї позиції також слова її Преамбули про верховенство права у відповідності із Статутом Ради Європи.

У справі «Праведная проти Росії» від 18 листопада 2004 року російський місцевий суд при розгляді спору щодо порядку нарахування пенсії застосував наказ Міністерства праці РФ, виданий після прийняття рішення у справі, як підставу для перегляду власного рішення за нововиявленими обставинами. При цьому, якщо попереднє рішення винесено на користь позивачки, то в результаті перегляду вже на підставі цього наказу Мінпраці РФ у задоволенні її вимог було відмовлено. Оскільки ключовим питанням цієї справи було ретроспективне застосування відомчого некримінального нормативно-правового акту, що прямо не підпадає під дію статті 7 Конвенції, ЄСПЛ аналізував ситуацію, що склалася в контексті статті 6, яка гарантує право на справедливий суд. Суд одноголосно дійшов висновку, що це право було порушено.

Отже, ЄСПЛ розглядає справи про порушення принципу незворотності дії закону в часі й за межами кримінального права, а саме в контексті ст.6 Конвенції як порушення права на справедливий суд.

Відповідно до рішення ЄСПЛ у справі «Мельник проти України» від 28 березня 2006 року Суд нагадав, що ретроспективність цивільного законодавства категорично не заборонена нормами Конвенції і в даному випадку може бути застосована. Тим не менше, коли питання стосується ефективного засобу правового захисту, цей засіб правового захисту має існувати з достатньою мірою певності (див. Ухвала Європейського суду з прав людини від 17 грудня 2002 року щодо прийнятності заяви Воробйової проти України). У зв’язку з цим Суд дотримується думки, що застосування зворотного в часі цивільного процесуального законодавства порушуватиме принцип правової визначеності й  буде несумісним із нормами закону, якщо він позбавляє особу доступу до засобів правового захисту, які мали б бути ефективними згідно з положеннями п. 1 статті 35 Конвенції.

Висновки

Отже, враховуючи вище наведену практику Європейського суду з прав людини та Конституційного Суду України, можна дійти висновку, що відповідний член ВККС був обраний (призначений) на той строк, який визначався нормативно на день його обрання (призначення) за відповідним Законом України і за правилами цього ж Закону був виданий відповідний акт обрання (призначення). Тобто, наводячи більш конкретний приклад, якщо відповідний член Вищої кваліфікаційної комісії України був обраний або призначений в 2014 році за правилами Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року (із відповідними змінами та доповненнями) і був виданий відповідним суб’єктом владних повноважень індивідуальний акт про обрання чи призначення у відповідності до цього Закону та в його виконання, то цей член ВККСУ здійснює свої повноваження строком на 6 років, який визначався в цьому ж законі.

Антон Монаєнко, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, Інститут законодавства Верховної Ради України

Джерело: ЮВУ