Як залатати «щілину» в законі, крізь яку на українські поля заходять рейдери

Останніми роками в аграрному секторі України, який є визнаним локомотивом економіки нашої держави, спостерігаються і деякі негативні тенденції. Однією з них стало так зване аграрне рейдерство. Воно представляє собою постійне або тимчасове протиправне захоплення використовуваних аграрними товаровиробниками сільськогосподарських угідь і навіть сільськогосподарських підприємств чи фермерських господарств та позбавлення їх власників законних прав на землю й вирощений урожай сільгоспкультур. Іншими словами, земельний рейдер — це злодій, який захоплює чужі землі та урожай з посиланням на закон, який трактує на свій «смак» та, звичайно, на свою користь.

Чого добиваються аграрні рейдери?

Як свідчить практика, вони переслідують цілі, які спрямовані на протиправне захоплення лише землі, землі та урожаю на ній або ж тільки дозрілого урожаю. Однак, незважаючи на зазначені відмінності в цілях, для їх досягнення аграрні рейдери використовують фактично одну й ту ж «щілину» в законі — незавершеність закріпленої законом єдиної системи державної реєстрації прав на нерухомість — земельні ділянки та будівлі і споруди. Ми вже починаємо забувати ті часи, коли для оформлення прав, скажімо, на садибу її господар мав зареєструвати право власності чи інше право на земельну ділянку в місцевій раді, а згодом в органах земельних ресурсів, а право власності на житловий будинок, що розташований на цій же ділянці, — в бюро технічної інвентаризації. Тому реєстрація прав на нерухомість нагадувала біг громадянина по бюрократичних лабіринтах, де на кожному повороті для проходу далі він мав «залишити» певну суму грошей як плату за отримання документів, які підтверджували законність володіння садибою.

Слава богу, цей реєстраційний анахронізм, успадкований ще з радянських часів, залишився в надрах минулого. З 1 січня 2013 р. в Україні набув чинності Закон «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», яким запроваджена державна реєстрація прав на землю та будівлі і споруди в одному місці — державному реєстрі прав на нерухомість — та за єдиними правилами. Спочатку державну реєстрацію прав на земельну й неземельну нерухомість здійснювали спеціальні посадовці Мін’юсту, потім його «відростку» — Укрдержреєстру — державні реєстратори прав. А в 2015 р. державну реєстрацію прав на нерухомість децентралізували, передавши повноваження державних реєстраторів прав нотаріусам, виконавчим органам сільських, селищних та міських рад та районним державним адміністраціям, а також так званим акредитованим суб’єктам.

Усе, нібито, стало краще. Однак при розробці та прийнятті зазначеного закону далася взнаки стара вітчизняна «болячка» — відомчі інтереси, якими цей Закон був сильно «інфікований». Справа в тому, що Держкомзем України (тепер – Держгеокадастр) не хотів віддавати своєму «конкуренту» — Мін’юсту — всі повноваження щодо «оформлення землі» та домігся, щоб йому «відщепили» їх частину у вигляді державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі. В зв’язку з цим одночасно із введенням у дію «виплеканого» Мін’юстом Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» був введений у дію і «держкомземівський» Закон «Про Державний земельний кадастр». Згідно з цими законами особа, яка набуває земельну ділянку у власність, спочатку має домогтися її сформування — зареєструвати земельні ділянку у державному земельному кадастрі, а потім зареєструвати право власності (чи інше право) на неї в іншому реєстрі — Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Отже, закріплена зазначеними законами вітчизняна земельно-реєстраційна система є роз’єднаною, оскільки передбачає оформлення земельних ділянок та прав на них не в одному, а в двох різних реєстрах.

Як поділили єдине право на землю між різними відомствами

 Роз’єднаність системи державної реєстрації земельних прав підтверджується аналізом «анатомії» земельної власності як юридичної категорії. Так, доктрина земельного права розглядає право власності на землю як нерозривну, взаємопов’язану сукупність трьох складових: об’єкта (земельної ділянки), суб’єкта (особи, якій належить право власності на земельну ділянку) та самого права власності як сукупності правомочностей володіння, користування та розпорядження як міри можливої та дозволеної поведінки суб’єкта щодо об’єкта права власності на земельну ділянку. Причому відсутність (випадіння) однієї зі складових цієї єдності має своїм наслідком невиникнення суб’єктивного права власності на землю, а якщо таке випадіння сталося після виникнення цього права, то відбувається автоматичне припинення права власності на земельну ділянку як права конкретного суб’єкта на конкретний об’єкт.

Відомості про землю за двома реєстрами не встигають

Слід зазначити, що при запровадженні вітчизняної земельно-реєстраційної системи в практику правового регулювання земельних відносин її розробники усвідомлювали те, що вона є роз’єднаною, але вважали, що негативні наслідки її роз’єднаності можуть бути успішно подолані шляхом законодавчого забезпечення обміну відомостями між Державним земельним кадастром та Державним реєстром речових прав на нерухоме майно. З цією метою в статті 30 Закону «Про Держаний земельний кадастр» встановлено, що орган, який здійснює ведення Державного земельного кадастру, одночасно з державною реєстрацією земельної ділянки надає органу державної реєстрації прав інформацію про: 1) державну реєстрацію земельної ділянки (дату державної реєстрації, орган, що здійснив таку реєстрацію); 2) кадастровий номер, площу, місце розташування земельної ділянки; 3) кадастровий план зареєстрованої земельної ділянки в електронній (цифровій) формі. Крім того, орган, що здійснює ведення Державного земельного кадастру, надає органу державної реєстрації прав доступ до перегляду кадастрових карт (планів) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Натомість орган державної реєстрації прав одночасно з державною реєстрацією речового права на земельну ділянку надає органу, що здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформацію про: а) суб’єкта права власності на земельну ділянку; б) суб’єкта речового права на земельну ділянку: в) державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, права користування (сервітут) земельної ділянки, права постійного користування, права оренди (суборенди) земельною ділянкою; права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); права забудови земельної ділянки (суперфіцій).

Однак, незважаючи на законодавче введення обміну відомостями про права на землю між Державним земельним кадастром та Державним реєстром речових прав на нерухоме майно, не всі негативні наслідки роз’єднаності земельно-реєстраційної системи України вдалося подолати. Адже така роз’єднаність породжує виникнення свого роду «юридичного вакууму» в правовому регулюванні відносин земельної власності, коли земельна ділянка не має законного власника. Отже, на стику цих реєстрів й утворилася «законодавча щілина», через яку на українські поля пішли табуни аграрних рейдерів.

Як залатати цю «щілину» в законі?

На наш погляд, в Україні вирішення проблеми роз’єднаності відомостей про землю, які містяться в Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, може бути вирішена двома способами: шляхом їх інституційного або функціонального об’єднання. Інституційне об’єднання Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно може бути проведене шляхом передачі функції ведення Державного земельного кадастру Міністерству юстиції України. З метою забезпечення такої передачі необхідно: 1) підпорядкувати державне підприємство «Центр Державного земельного кадастру при Держгеокадастрі України» Міністерству юстиції України та об’єднати його з державним підприємством «Інформаційний центр»; 2) передати зі штату Держгеокадастру та його територіальних органів до штату Мін’юсту працівників, які забезпечують реалізацію функції ведення державного земельного кадастру, зокрема державну реєстрацію земельних ділянок та ведення поземельної книги. Здійснення такої передачі потребуватиме внесення певних змін до законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «Про Державний земельний кадастр», до Земельного кодексу України (ст. 202 і деякі інші), а також до виданих на їх виконання підзаконних нормативно-правових актів.

Водночас вважаємо, що інституційне об’єднання баз даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не є доцільним. По-перше, ведення Державного земельного кадастру передбачає не лише формування земельних ділянок із включенням відомостей про них у цей кадастр, а й занесення до нього великого спектру інших відомостей про земельні ділянки, наприклад, відомості про типи ґрунтів та їх родючість тощо. Ця робота настільки складна, що навіть Держгеокадастр ще не приступив до їх збору та відображення в кадастрі. А по-друге, для забезпечення повноцінної, дійсно об’єднаної системи державної реєстрації прав на нерухомість Мін’юсту потрібна лише одна складова державного земельного кадастру — формування земельних ділянок як об’єктів цивільних прав. Для цього з Державного земельного кадастру йому потрібно отримати функцію формування земельних ділянок та їх державної реєстрації. За такого варіанту при реєстрації будь-якого права власності на землю всі три складові його частини «зіллються» в одному реєстрі, тим самим закривши ту «щілину» в законі, якою користуються аграрні трейдери.

Безперечно, крім цієї «щілину» законодавство містить і багато мікротріщин, які дозволяють його не виконувати або порушувати. Так, нинішній, тобто запроваджений з 1 січня 2013 р. Державний реєстр прав на нерухомість слід об’єднати з іншими реєстрами, в яких до цієї дати реєструвалися права на землю. До них належать Державний реєстр земель (2004–2012 рр.), Спадковий реєстр, Реєстр іпотеки тощо. Адже аграрні рейдери використовують у своєму протиправному «полюванні» на чужі землю та урожай і відсутність у державному реєстрі прав на нерухоме майно відомостей про ті права на землю, які були занесені до цих реєстрів. Однак ми переконані, що першим кроком для законодавчого витіснення аграрних рейдерів з наших полів має стати завершення формування в Україні єдиної земельно-реєстраційної системи.

Павло Кулинич, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, завідувач сектора проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України

Джерело: ЮВУ