Газово-тарифний позов проти уряду

Перший раунд справи Кабміном програно

Наприкінці минулого тижня з неабиким запізненням в Єдиному державному реєстрі нарешті був розміщений текст рішення Окружного адміністративного суду Києва від 4 березня, яким було задоволено позов Юлії Тимошенко і громадської організації «Тарифна мобілізація» до Кабінету Міністрів України, яким було визнано протиправною й нечинною одну з давно призабутих урядових постанов, яка на період з 1 травня 2016 р. до 31 березня 2017 р. встановлювала граничні роздрібні ціни на газ для побутових споживачів на рівні 6,879 гривень за один кубічний метр. Найсмішніший момент цієї історії полягає в тому, що коли це рішення судді Євгена Аблова якимсь дивом набуде законної сили й буде виконане, то побутовим споживачам, заради яких так тужилися позивачі, не повернуть зайве сплачені кошти, а навпаки,  з них ще й стягнуть недоплачені.

За ринок, але без шокової терапії

Для того, аби зрозуміти, де тут «зарита собака», нам потрібно вкотре кинути ретроспективний погляд на історію газового ринку України, який на даний момент хоч і в обмеженому вигляді, але все ж таки існує. Ще донедавна вважалося, що газ — це соціальний продукт першої необхідності, яким держава зобов’язана забезпечити всіх і кожного. Він був дешевим і його не берегли: в 90-х роках минулого століття, коли різко підскочили ціни на все, ощадливі господині задля економії сірників цілодобово палили вогонь на своїх конфорках. Але в 2015 році Верховна Рада ухвалила Закон України «Про ринок природного газу», головний посил якого полягав у тому, що газ — це такий же товар, як і всі інші, хто його по якій ціні хоче, той по такій нехай і продає. А в кого не вистачить грошей на придбання цього виду палива, нехай використовує якесь інше — електрику, вугілля, дрова, сіно, солому, врешті-решт наші предки жили в цих кліматичних умовах тисячі років і якось давали собі раду без газу.

Відтоді держава в особі Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг більше не мала повноважень регулювати ціни на газ, але при цьому у сфері її повноважень залишалося регулювання цін на послуги з транспортування й розподілу газу. В Україні налічується нині тридцять тисяч кілометрів магістральних газопроводів, якими оперує АТ «Укртрансгаз», і чотириста тисяч газорозподільних мереж, підпорядкованих 43-м облгазам, а оскільки ще стільки ж труб ніхто прокладати не буде, то всі вони є природними монополістами, хто в масштабах всієї країни, а хто в межах окремої ліцензованої території. Саме для того, аби ніхто з них не зловживав своїм становищем, НКРЕКП наказом зверху встановлює для них тарифи на транспортування і розподіл.

Попри ухвалений закон, керівництво української держави все ж не наважилося влаштувати своїм громадянам шокову терапію, яку тридцять років тому влаштувало полякам керівництво цієї держави, тому було запроваджено такий собі перехідний період, протягом якого вільний ринок газу діяв лише для комерційно-промислових споживачів, а для споживачів побутових він мав запроваджуватися поетапно. У зв’язку з цим у статті 11 згаданого вище закону були записані такі слова: «З метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб’єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов’язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України».

Тепер це довге речення викладемо людською мовою. Його смисл полягає в тому, що уряд має право зобов’язати газовидобувників, газопостачальників та інших бізнесменів продавати газ певним категоріям споживачів на кшталт населення, релігійних організацій і комунальних виробників тепла за спеціальними й нижчими за ринкові цінами. Зазначимо, що накладати такі зобов’язання державі було не важко, оскільки всі надра, з яких видобувається газ, усі труби, якими він транспортується, й майже всі труби, котрими він розподіляється, належать їй. У цьому відношенні всі приватні компанії, що займаються газовим бізнесом, перебувають у статусі таких собі орендаторів, яких уряд може будь-якої миті поміняти на інших — була б на те політична воля.

Система спеціальних обов’язків

 У даному випадку політичної волі стачило на те, щоб покласти спеціальний обов’язок лише на одну газовидобувну компанію — Акціонерне товариство «Укргазвидобування», сто відсотків акцій якої належать НАК «Нафтогаз України», сто відсотків акцій якої, у свою чергу, належать державі. Отже, за намальованою урядом схемою «Укргазвидобування» зобов’язане за визначеною урядом ціною продавати майже весь свій газ Нафтогазу, той, у свою чергу, зобов’язаний продавати його теж за визначеною урядом ціною спеціально на те уповноваженим приватним газопостачальним підприємствам (газзбутам), а ті вже зобов’язані за визначеною урядом ціною продавати паливо населенню, релігійникам і теплокомунальникам. До цього слід додати ще один момент: якщо видобутого Укргазвидобуванням свого газу не вистачить на всіх пільговиків, Нафтогаз зобов’язаний докупляти необхідні обсяги де завгодно — хоч у вітчизняних приватних компаній, хоч за кордоном за якою вдасться ціною, але реалізовувати газзбутам за тою ціною, якою скаже уряд.

Ще в законі було написано, що суб’єкти ринку природного газу, на якого було покладено спеціальні обов’язки, має право на компенсацію витрат на їх виконання, але це дуже слизький момент: Нафтогаз, наприклад, і досі судиться з Кабміном за ці компенсації в адміністративних судах усіх інстанцій, але поки що нічого не висудив. За великим рахунком лише Нафтогаз із Укргазвидобуванням несуть на цьому якісь втрати, а газзбути вкладають у це діло лише працю своїх клерків, які друкують і розсилають платіжки, а потім приймають і рахують гроші. Їхня праця оплачена сповна.

Тепер, нарешті, переходимо до суті справи. Свою першу постанову про затвердження Положення про покладення спеціальних обов’язків КМУ прийняв 1 жовтня 2015 року під номером 758. Оскільки закон вимагав часових обмежень, то строк його дії закінчувався 31 березня 2017 року. До його прийняття постанова НКРЕКП № 583 від 3.03.2015 р. встановлювала роздрібні ціни на газ для більшості населення в розмірі 3,6 грн за 1 кубометр у холодний період року і 7,2 грн — у теплий. Кабмінівські чиновники на перших порах вирішили не видумувати нічого нового й написали в тексті постанови, що з 1 жовтня 2015 р. до 30 квітня 2016 р. ціни на газ будуть такими ж самими, як і ті, що вказані у згаданій вище постанові НКРЕКП № 583, а от що буде далі — про те, мовляв, буде написано в окремій постанові КМУ. Саме такий висновок можна зробити, прочитавши первісну редакцію урядової постанови № 758.

Перше підвищення комом

Таким чином, протягом першого півріччя з моменту дії Положення про покладення спеціальних обов’язків де-факто нічого не змінилося — народ скільки платив до того, стільки ж платив і після того. Зате багато що змінилося де-юре. Якщо раніше встановлення, так би мовити, доступних цін на газ для населення було обов’язком держави в особі НКРЕКП, то тепер встановлення пільгових, нижчих за ринкові тарифів стало правом уряду, якщо хочете — його милістю або актом гуманізму — кому як сподобається.

Але минає півроку і 27 квітня 2015 року Кабмін приймає постанову № 315 (про внесення змін до своєї постанови № 758), в якій написано, що з 1.05.2016 р. по 31.03.2017 р. гранична роздрібна ціна на газ уже не для більшості, а для всіх категорій населення становитиме 6,879 гривень за 1 кубометр незалежно від пори року. З фактичної точки зору це виглядало як підвищення цін на газ, але з формального боку це також був акт гуманізму, лише вже в меншому обсязі. Уряд міг би написати, що відтепер для всіх категорій споживачів запроваджуються вільні ринкові ціни на газ і здрастуй шокова терапія. Але керманичі держави скористалися правом пожаліти свій народ і зберегли для населення, релігійників і теплокомунальників пільгові ціни, хоча для цього їм довелося покласти на суб’єктів ринку певні спеціальні обов’язки, щоправда в меншому обсязі ніж до того.

І ось 23 червня 2016 р. до Окружного адміністративного суду Києва надходить позовна заява Юлії Тимошенко про скасування постанови КМУ № 315, яка одразу ж потрапляє на розгляд до судді Євгена Аблова, котрий того ж дня виносить ухвалу про відкриття провадження по справі. З тексту позову можна дізнатися, що в позивачки дві взаємовиключні претензії до уряду. Перша з них полягає в тому, що він не мав права покладати спеціальні обов’язки на Нафтогаз і Укргазвидобування, які є окремими суб’єктами господарювання, цінову політику яких визначають органи управління вказаних товариств, а не його акціонери. Друга ж була пов’язана з тим, що Кабмін, встановлюючи граничні роздрібні ціни, порушив норми Закону України «Про ціни і ціноутворення». По першому пункту слід сказати, що позивачем з цього приводу було заявлено компетенційний спір, про який розповімо трохи згодом, а от на другому варто зупинитися докладно.

Друга претензія «танцює» навколо статті 12 згаданого вище закону, яка називається «Державні регульовані ціни», тож для того, аби читачеві було зрозуміло, про що йде мова, необхідно навести повністю три частини з неї:

1. Державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб’єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.

2. Державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

3. Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін».

На думку позивачки, газ є тим товаром, який повністю підпадає під параметри, вказані в першій частині, ціни на нього повинні бути економічно обґрунтованими, а органом, що здійснює державне регулювання цін на газ є не Кабінет Міністрів, а НКРЕКП. Перший пункт не викликав заперечень ні в кого. З третім у Ю. Тимошенко вийшла промашка, щоправда не з її вини, оскільки через три місяці після подачі позову парламент прийняв закон про НКРЕКП, відповідно до положень якого цей орган уже не мав займатися регулюванням цін на газ. А от з приводу другого пункту суддя Аблов вирішив поцікавитися думкою експертів.

Місяць тому — 4 березня Окружний адміністративний суд в особі судді Євгена Аблова задовольнив позов Юлії Тимошенко і громадської організації «Тарифна мобілізація» до Кабінету міністрів. Цим рішенням було визнано незаконною урядову постанову, якою на період з травня 2016 р. до березня 2017 р. було встановлено верхню планку роздрібних цін на газ для населення в розмірі 6,879 грн за один кубометр. В його резолютивній частині було написано визнати нечинною цю постанову з моменту ухвалення, тож у деяких осіб може виникнути ілюзія, що у зв’язку з цим побутові споживачі теоретично зможуть вимагати компенсації зайво сплачених коштів. Якщо, звичайно, рішення судді Аблова не буде забраковане в наступних інстанціях.

«Ціновий» закон не до шмиги «газовому»

Спірну постанову № 315 Кабмін ухвалив 27 квітня  2016 року, позовну заяву про її скасування було подане позивачкою через два місяці після того — 23 червня, а задоволена вона була майже через три роки та ще й напередодні президентських виборів, з чого можна зробити вагоме припущення, що суддя Аблов підіграв одній з ключових кандидаток головних перегонів країни. Проте набагато важливішим за будь-які припущення має бути неупереджений юридичний аналіз цього рішення, яке сміливо можна називати сумнівним.

Як уже зазначалося, одним з головним аргументів на користь скасування оскаржуваної урядової постанови була її невідповідність вимогам Закону України «Про ціни і ціноутворення». Слід визнати, що в його статті 12 («Державні регульовані ціни») дійсно є два положення, які на перший погляд мають відношення до газу.

Перше з них гласить держава регулює ціни на «товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб’єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку». До газу таке визначення цілком підходить, оскільки він, по-перше, має істотну соціальну значущість,  а, по-друге, на три четверті видобувається державним концерном «Укргазвидобування. Друге положення полягає в тому, що державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими.

Але якби суддя Аблов уважно прочитав закон «Про ринок природного газу», про основні моменти якого докладно розповідалося в першій частині статті, опублікованій в минулому номері нашої газети, то він побачив би, що ціни на газ не підпадають під дію закону «Про ціни та ціноутворення». У цьому до речі може переконатися будь-хто, кому цікаво. Так у статті 2 Закону України «Про ринок природного газу», яка називається «Правова основа ринку природного газу» перелічені дев’ять законів, включаючи Конституцію, але закону «Про ціни і ціноутворення» серед них немає. Бо, відповідно до нової економічної політики держави, газ уже не вважається соціально значущим товаром, оскільки його успішно можуть замінити інші види палива. А домінуюче становище «Укргазвидобування» у сфері його видобування теж нічого не значить, зважаючи на те, що газ можна успішно імпортувати з інших країн.

Декому така логіка може видатися спірною, але саме вона закладена в законі «Про ринок природного газу», за який 9 квітня 2015 року проголосували 228 народних депутатів, в тому числі 15 з 19 членів фракції «Батьківщина». Мусимо визнати, Юлія Тимошенко до їх числа не входить — навпроти її прізвища стоїть помітка «відсутня».

Отже, наголосимо, якби суддя Аблов провів таке нехитре дослідження правової бази, можливо, справа на цьому б закінчилися ще у 2016 році, проте Євген Валерійович обтяжувати себе цією роботою не став, а переклав її на три науково-дослідні інститути судових експертиз системи Міністерства юстиції України — Донецький, Харківський і Київський — поставивши перед кожним із них однотипні питання: чи є встановлені урядом ціни на газ економічно обґрунтованими в розумінні статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення».

Думки експертів розділилися: донеччани однозначно відповіли, що ні, харків’яни від відповіді ухилися, написавши, що не вбачається можливим дати відповідь у межах наданих для дослідження документів, а от кияни показали широту кругозору і, скориставшись не лише наданими судом даними, а й інформацією з відкритих джерел, відповіли, що ціни є економічно обґрунтованими, причому як у розумінні закону «Про ціни і про ціноутворення», так і в світлі закону «Про ринок природного газу». З трьох варіантів відповідей суддя Аблов обрав той, котрий найбільше був до вподоби позивачам.

Сумнівна компетенційність спору

А ось тепер саме час підняти питання компетенційності спору. Відповідно до статті 264 Кодексу адміністративного судочинства оскаржити нормативно правовий акт може лише та особа, якої він стосується. В даному випадку позивачі, як побутові споживачі могли оскаржити постанову уряду, яка встановлює невгодні для них роздрібні ціни на газ, і своє право на це вони довели, надавши суду платіжки за газ. Але саме цим пунктом їх право на оскарження й обмежувалося, а Постанова № 315, окрім роздрібних цін на газ для населення, ще вирішувала питання стосунків між ще п’ятьма суб’єктами газового ринку: НАК «Нафтогаз України», АТ «Укргазвидобування», ліцензованими газопостачальними підприємствами (газзбутам), виробниками теплової енергії  і релігійними організаціями. Цим нормативними актом усім їм надавався новий обсяг прав чи на них покладався новий обсяг обов’язків.

Нагадаємо, що згідно рішення уряду Укргазвидобування мусить продавати видобутий ним газ Нафтогазу за нижчими від ринкових цін, той у свою чергу мусить продавати його теж за зниженими цінами газзбутам, ті у свою чергу за соціально-пільговими цінами мають продавати його населенню, виробникам теплової енергій і релігійним організаціям.

Постанова № 315 встановлювала базову ціну на газ на рівні ціни газу на німецькій товарній біржі з надбавкою вартості транспортування. В народі ця формула більш відома як «Дюссельдорф плюс». Від неї з певним коефіцієнтом зменшення танцювали ціни, за якими Укргазвидобування мало продавати видобутий газ Нафтогазу й далі по ланцюгу всі інші. Суд встановив, що процес прийняття оскаржуваної постанови не відповідав вимогам Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до якого такі регуляторні акти приймаються за певною процедурою з обов’язковою участю Державної регуляторної служби України. Зокрема не були виконані ті обов’язкові дії, невиконання яких тягне за собою визнання незаконним регуляторного акту.

Все начебто правильно написав суддя Аблов, але забув одне: Юлія Тимошенко і «Тарифна мобілізація» мали право представляти в суді лише одного з шести перелічених вище суб’єктів газового ринку — населення. А до решти п’яти вони безпосереднього відношення не мають і вирішувати в суді їхню долю не можуть.

Якби ці п’ятеро теж оскаржили урядову постанову і виступили, скажімо, в ролі співпозивачів — тоді інша справа. Тоді б можна було ставити питання про недотримання процедури прийняття регуляторного акту. Але ці п’ятеро урядової постанови не оскаржували, а деякі з них (Укргазвидобування й Нафтогаз), будучи залученими до справи у статусі третіх осіб, навпаки проти задоволення позову заперечували. Тому суддя Аблов, якщо вже на те пішло, мав право задовольнити позов лише частково й визнати урядову постанову незаконною лише в тій частині, що стосується саме населення, представниками якого називали себе позивачі. Інших фігурантів торкатися зась. Тож принаймні з цієї причини рішення суду має бути нехай частково, але все ж таки скасовано.

Хотіли як краще, але вийти може зовсім інакше

А тепер припустимо, що всі наші попередні викладки виявилися помилковими, апеляційний і касаційний суди благополучно залишили рішення судді Аблова без змін. Нагадаємо, що до того, як оскаржуваною постановою були встановлені граничні роздрібні ціни на газ для населення в розмірі 6,879 грн за один кубометр, це саме населення платило за нього по 3,6 грн за кубометр у холодний половину року і 7,2 грн в теплу. Представники позивачки в соціальних мережах доволі впевнено стверджують, що після набрання чинності рішенням судді Аблова населення отримає право компенсації коштів, якщо їхня сума, сплачена за старими тарифами буде меншою за ту, яку вони сплатити вже за новими нормами.

Але якщо ви уважно вчитаєтесь у в текст постанови КМУ № 758 від 1.10.2015 р., причому в тій її редакції, що діяла до того, як оскаржуваною постановою № 315 до неї були внесені зміни, то ви побачите, що згадані вище ціни 3,6 і 7,2 грн за 1 м³ мали діяти лише до 1 травня 2016 року, а про те що буде далі, мала визначити спеціальна урядова постанова. А оскаржувана постанова № 315 якраз і була цією спеціальна урядовою постановою. Тож якщо її визнати незаконною, утвориться певний вакуум, який зможе заповнити лише Закон України «Про ринок природного газу», відповідно до положень якого газ — це такий же товар як і всі інші, хто його по якій ціні хоче, той по такій нехай і продає. А ринкова ціна на газ у той період з травня 2016-го по березень 2017-го, коливалися навколо відмітки 8,5 грн за один кубічний метр. Тобто відсотків на двадцять більше, ніж реально платило населення відповідно до норм оскаржуваної постанови. Тож у тому випадку, коли вона буде визнана незаконною, в газопостачальних підприємств формально з’явиться право вимагати від населення компенсації недоплачених коштів.

У Івана Крилова є байка «Пані й дві служниці», сюжет якої полягає в тому, що одна стара господиня гнобила своїх молоденьких кріпачок тим, що з раннього ранку до пізньої ніченьки змушувала прясти пряжу. А оскільки в ту епоху годинники водилися не в кожному навіть панському домі, то пані піднімала їх з теплого ліжка одразу ж після того, як проспіває їхній півень. Змучившись від такого життя, дівчата дійшли логічного висновку, що коли звернути голову клятому птаху, їм вдасться щоранку поспати зайву годинку, а той дві. Та коли вони втілили свій план, їхнє становище стало ще гіршим: втративши часовий орієнтир, пані стала піднімати їх тоді, коли прокидалася сама, а оскільки вона зазвичай прокидалася набагато раніше, ніж співав півень, то її кріпачки без нього стали спати ще менше, аніж при ньому. Тож, цілком можливо, що у випадку набрання рішенням судді Аблова законної сили населення опиниться в аналогічній ситуації.

Юрій Котнюк, юридичний оглядач ЮВУ

Джерело: ЮВУ