Катаргейт як шанс на реформування Європарламенту. Після розслідування можливого втручання іноземного уряду в процес прийняття рішень в ЄС

Катаргейт як шанс на реформування Європарламенту. Після розслідування можливого втручання іноземного уряду в процес прийняття рішень в ЄС

Олена Стойко

Традиційно критика дефіциту демократії в інститутах Євросоюзу спрямовувалася насамперед на Європейську комісію та Раду ЄС через недемократичний спосіб їх формування. Менш впливовий за них Європарламент до останнього часу вважався «голосом» громадян ЄС та захисником етичних стандартів у блоці, маючи досвід притягнення до відповідальності членів інших органів. Так у 1999 році у Європарламенті відбулося голосування про вотум недовіри Єврокомісії під керівництвом Ж. Сантера через звинувачення у шахрайстві та корупції за участю французького комісара Е. Крессон. Хоча рішення не було ухвалено, однак єврокомісари подали у відставку за власним бажанням. Відтоді законодавчий орган втручався і в інші кадрові призначення до органів виконавчої влади ЄС.

Однак ситуація змінилася після так званого «Катаргейту». На початку 2021 року бельгійська поліція, отримавши інформацію від спецслужб, розпочала розслідування можливого втручання іноземного уряду в процес прийняття рішень в ЄС. Поліція провела понад 20 обшуків в будинках і офісах європейських законодавців і парламентських помічників в Брюсселі та Італії, вилучивши близько 1,5 млн євро готівкою. У грудні 2022 року вони заарештували чотирьох підозрюваних, включаючи віцепрезидента парламенту Є. Кайлі, її італійського партнера Ф. Джорджі та колишнього євродепутата від Італії П.А. Панцері, і звинуватили їх у причетності до злочинної організації, відмиванні грошей і корупції.

Про значні проблеми із прозорістю в діяльності Європарламенту свідчило і рішення Суду Європейського Союзу в 2018 році (De Capitani v. Parliament, T-540/15). Колишній євродепутат Е. де Капітані звернувся до суду через відмову Європарламенту надати повну інформацію про так званий «документ з чотирьох колонок», в якому викладені позиції кожної інституції ЄС і який є основою для тристоронніх дискусій щодо законопроєктної роботи між Парламентом, Радою та Комісією Євросоюзу. Європарламент, підтриманий Єврокомісією та Радою ЄС, наполягав, що оприлюднення такого документа «конкретно і серйозно підірве процес прийняття рішень в рамках інституції, а також міжінституційний процес прийняття рішень».

Суд Європейського Союзу постановив, що документи, де зведені позиції усіх учасників, є вирішальною стадією законодавчого процесу, і що не може існувати загальної презумпції нерозголошення відповідної інформації. Суд також відхилив аргумент Європарламенту про те, що його відмова підпадає під винятки від права ЄС про доступ громадськості до документів інституцій ЄС, оскільки розкриття інформації негативно вплинуло б на ефективність законодавчого процесу. У рішенні зазначено, що відступи від принципів відкритості та прозорості законодавчого процесу повинні чітко регламентуватися і визнав незаконною відмову законодавчого органу надавати відповідну інформацію. Однак, на думку позивача, навіть після виграного судового позову ситуація з прозорістю в Європарламенті не покращилася.

На сьогодні у європейських законотворців є два шляхи ліквідації негативних наслідків Катаргейту: процедурний, що передбачає зміни внутрішнього регламенту діяльності парламенту, та бюрократичний – створення додаткового незалежного органу поза межами парламенту, що буде займатися питаннями етики в усіх органах Євросоюзу.

Процедурний підхід був представлений 12 січня 2002 року президентом Європарламенту Р. Метсолою, яка запропонувала план з 14 пунктів для запобігання повторенню скандалів, подібних Катаргейту. Його ключові позиції зводяться до наступних:

– заборона так званих «груп дружби» євродепутатів з країнами, що не входять до складу ЄС. Вони не мають офіційного статусу в парламенті та часто фінансуються лобістами як «чорний вхід» для роботи з лояльними євродепутатами (важливу роль в Катаргейті відіграла група дружби ЄС-Катар, створена ще у 2012 році);

– заборона колишнім євродепутатам займатися лобістською діяльністю одразу після закінчення мандату, запровадивши так званий період «заморожування» пропорційно до  кількості років, проведених у парламенті;

– посилення вимог щодо публікації інформації про зустрічі з лобістами: усі депутати повинні будуть повідомляти про них, якщо вони стосуватимуться рішень Європарламенту;

– декларування членами Європарламенту будь-якого конфлікту інтересів до того, як стати доповідачами або тіньовими доповідачами у справі;

– позбавлення колишніх євродепутатів права постійного доступу до Європарламенту або надавати такий доступ третім особам.

Ефективність запропонованого плану викликає серйозні сумніви. По-перше, він не передбачає створення спеціального комітету Європарламенту для розслідування Катаргейту та аналізу дотримання євродепутатами зобов’язань про декларування своїх активів. По-друге, проігноровано необхідність реформування Дорадчого комітету з питань поведінки членів, створеного у 2019 році для контролю за дотриманням євродепутатами Кодексу поведінки, що виявився нездатним запобігти скандалу. Крім того, не передбачено внесення змін до правил ведення реєстру лобістів, зокрема включення до нього представників третіх країн, та зобов’язання лобістів оприлюднювати свої контракти з іноземними урядами та суб’єктами.

Бюрократичний шлях полягає у створенні спеціального органу, що стежитиме за діяльністю усіх членів органів Євросоюзу на предмет дотримання етичних стандартів та кодексів поведінки. У 2021 році Європарламент підтримав створення Незалежного органу з питань етики (Independent Ethics Body, IEB), що мав «забезпечити послідовне і повне впровадження етичних стандартів в усіх інститутах ЄС». Його основне завдання – гарантувати, що органи Євросоюзу прийматимуть рішення в інтересах загального блага та підвищення довіри громадян до інститутів ЄС. Він мав наділятися широким спектром повноважень, в тому числі щодо: ініціювання розслідування можливих конфліктів інтересів або випадків лобіювання за участю єврокомісарів, євродепутатів та єврочиновників на основі інформації від третіх сторін (медіа, неурядових організацій, інформаторів або європейського омбудсмена); розробки та консультацій щодо правил етики до, під час та, в деяких випадках, після закінчення терміну перебування на посаді або працевлаштування в органах Євросоюзу; надання допомоги Комітету Європарламенту з правових питань в оцінці можливих конфліктів інтересів призначених комісарів до початку слухань; співробітництва з національними органами влади та іншими компетентними органами та установами ЄС. Орган має складатися з 9 членів: по три від Комісії та Парламенту, а також три з числа колишніх суддів Суду ЄС, колишніх членів Рахункової палати та колишніх омбудсменів ЄС. При цьому колишні євродепутати та єврокомісари не повинні становити більше третини складу, який оновлюватиметься на третину що два роки. Також передбачалося укладення міжінституційної угоди між Парламентом та Комісією, яка буде відкритою для всіх інститутів, агентств та органів ЄС. У березні 2022 року із закликом загальноєвропейського органу з питань етики виступила і президент Єврокомісії У. фон дер Ляєн, однак жодних кроків у цьому напрямі поки не було вжито.

Нездатність Європарламенту та інших керівних органів Євросоюзу вжити усіх заходів для недопущення катаргейтів у майбутньому та посилення довіри з боку громадян матиме негативний вплив на чергові вибори до Європарламенту у травні 2024 року, як щодо явки виборців, так і якісного складу депутатського корпусу.